Brakuje pieniędzy na wielką inwestycję. Czy rząd powinien przeprosić się z formułą PPP?

Audio generowane przez AI. Może zawierać błędy.

Pierwszym odcinkiem Kolei Dużych Prędkości (KDP) w Polsce, a także w tej części Europy, ma być linia „Y”, łącząca Warszawę z nowym lotniskiem, Łodzią, a także Wrocławiem i Poznaniem. Jej pierwszy fragment, od stolicy do Łodzi, ma być gotowy w 2032 r., gdy uruchomione zostanie nowe lotnisko w ramach programu Port Polska.

Rząd szacował, że na sfinansowanie KDP uda się pozyskać 33,6 mld zł pieniędzy z Unii Europejskiej. Ostatnie informacje wskazują jednak, że będzie to ok. 10-12 mld zł, czyli jedynie trzecia część tej kwoty. Skąd weźmie brakujące ponad 20 mld zł?

– Środki budżetowe, środki unijne i środki komercyjne – to trzy podstawowe elementy. Myślę oczywiście o finansowaniu z kredytów bankowych. Ten trzeci element już dzisiaj, będąc po rozmowach z częścią banków, widać, że staje się elementem niezbędnym również dla finansowania inwestycji kolejowych – mówił Piotr Malepszak, wiceminister infrastruktury odpowiedzialny za kolej i pełnomocnik rządu ds. budowy CPK.

Czy banki są w stanie wyłożyć na taką inwestycję dziesiątki miliardów złotych?

Łukasz Jańczak, zastępca dyrektora departamentu analiz Erste uważa, że kwota 20 mld zł kredytu powinna być osiągalna.

– Oczywiście, mowa o konsorcjum większych banków, nie pojedynczym podmiocie. (…) Zakładam, że jeśli zostanie bankom przedstawiony sensowny biznesplan i takie zabezpieczenia, możliwości sektora bankowego do sfinansowania tej inwestycji nie będą problemem – mówi analityk w rozmowie z portalem XYZ.

Bankom może pomóc państwo

Już w tym tygodniu sejmowa komisja finansów publicznych zajmie się rządowym projektem ustawy o ubezpieczeniach gwarantowanych przez Skarb Państwa. Zapis zwiększy kompetencje Korporacji Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych (KUKE), która będzie mogła oferować gwarancje związane z interesem bezpieczeństwa i obronności państwa. Wśród inwestycji, które mogłyby zostać objęte takim wsparciem, może znaleźć się także Port Polska.

Stawka jest wysoka. Już w przyszłym roku nowe gwarancje mogłyby wesprzeć inwestycje o wartości nawet kilkunastu miliardów złotych.

Mechanizm jest stosunkowo prosty. KUKE przejmuje część ryzyka związanego z kredytem, dzięki czemu bank może być bardziej skłonny do finansowania projektu, może też zwiększyć skalę udzielonego finansowania. W przypadku niewypłacalności kredytobiorcy, gwarancja może pokryć 80 proc. kredytu.

– Banki korzystają z gwarancji KUKE, finansując eksporterów. Jeżeli w przypadku Kolei Dużych Prędkości pojawiłyby się jakieś gwarancje, dzięki którym projekt zostałby uznany za „bankowalny”, spłacalny – to jest to krok w dobrą stronę – komentuje Łukasz Jańczak.

W Polsce podobne gwarancje od lat funkcjonują przy finansowaniu eksportu, a od 2024 r. także przy projektach związanych z zieloną transformacją. Nowe przepisy rozszerzałyby więc obecny mechanizm na kolejne przedsięwzięcia, ważne z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa.

Gwarancje mogą być szczególnie istotne dla mniejszych firm, np. działających w sektorze podwójnego zastosowania (dual-use). Banki mogą niechętnie finansować takie przedsiębiorstwa ze względu na ich krótszą historię działalności czy niewielki kapitał. Gwarancja państwowa ma ułatwić takim firmom dostęp do finansowania.

Polska niechętna wobec PPP

Kredyt odpowiada jednak tylko na pytanie, skąd wziąć pieniądze. Nie rozwiązuje kwestii tego, kto ma inwestycję realizować i ponosić związane z nią ryzyka. Tu pojawia się formuła partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP). W Polsce jednak nie cieszy się ona wielką popularnością.

Bartosz Mysiorski, prezes zarządu Fundacji Centrum PPP, wskazuje na kilka powodów takiego stanu rzeczy. Jednym z nich są historyczne doświadczenia i niewystarczająca znajomość tego modelu. Kolejnym może być dostępność tradycyjnych źródeł finansowania. Presja na poszukiwanie alternatywnych modeli finansowania jest wówczas mniejsza.

– PPP bywa postrzegane jako forma częściowej prywatyzacji usług publicznych, podczas gdy jego podstawową ideą jest właśnie połączenie zaangażowania kapitału i kompetencji sektora prywatnego, z zachowaniem kontroli nad usługą po stronie publicznej. Warto przypomnieć, że rozwój nowoczesnych modeli PPP i koncesji w Europie był odpowiedzią na potrzebę zwiększania efektywności realizacji inwestycji publicznych bez rezygnowania z nadzoru państwa nad kluczowymi usługami – tłumaczy Bartosz Mysiorski.

PPP bywa postrzegane jako forma częściowej prywatyzacji usług publicznych, podczas gdy jego podstawową ideą jest właśnie połączenie zaangażowania kapitału i kompetencji sektora prywatnego, z zachowaniem kontroli nad usługą po stronie publicznej.

Zdaniem eksperta kolejnym powodem rezerwy wobec PPP jest kwestia kosztów finansowania. Bartosz Mysiorski przyznaje, że kapitał pozyskiwany przez prywatnego partnera może być droższy niż tradycyjne finansowanie publiczne. Jego zdaniem o efektywności PPP nie powinien jednak przesądzać koszt kapitału, ale także koszty utrzymania i eksploatacji infrastruktury, jakość świadczonych usług oraz efektywność projektu w całym okresie jego funkcjonowania.

– Projekty PPP są przedsięwzięciami długoterminowymi, często obejmującymi okres 20-30 lat, co wymaga podejmowania decyzji o konsekwencjach wykraczających poza bieżące kadencje polityczne. W naturalny sposób może to rodzić ostrożność i skłaniać do wyboru bardziej znanych rozwiązań – mówi Bartosz Mysiorski.

Dodaje, że nie jest to jednak argument przeciwko samej formule. Ekspert uważa, że celem samym w sobie nie powinno być maksymalizowanie liczby projektów PPP. Ważny jest wybór takiej formuły, która najbardziej przysłuży się interesowi publicznemu.

Zdaniem eksperta

Brakuje zrozumienia dla stosowania formuły PPP

Problemy ze spięciem budżetu i rosnące zadłużenie państwa, które przecież nie może rosnąć w nieskończoność, bo zbliża się do konstytucyjnych progów ostrożnościowych, każą nam rozpocząć poważne poszukiwania alternatywnych źródeł finansowania inwestycji publicznych. Jest to tym bardziej konieczne, że jednocześnie Polska będzie otrzymywała coraz mniej funduszy z Unii Europejskiej na rozwój infrastruktury, a z beneficjenta netto w nieodległej przyszłości staniemy się płatnikiem netto do budżetu UE.

Jednym z rozwiązań powszechnie wykorzystywanych na całym świecie jest zaangażowanie kapitału prywatnego, czyli partnerstwo publiczno-prywatne. Z różnych przyczyn ta forma współpracy sektora prywatnego z państwem cały czas pozostaje w Polsce formułą marginalną, a po stronie publicznej dostrzegam brak dostatecznego zrozumienia dla jej stosowania i dużą dozę nieufności wobec partnerów prywatnych. To jest kwestia, nad którą musimy wspólnie popracować.

Tam, gdzie państwo lub samorząd nie są w stanie znaleźć wystarczających środków na realizację konkretnego projektu np. linii kolejowej, sieci dróg czy obiektu użyteczności publicznej, mogą wejść we współpracę z biznesem i wykorzystać kapitał prywatny, który pali się do tego rodzaju przedsięwzięć i dysponuje odpowiednimi zasobami.

Dr Damian Kaźmierczak

Wiceprezes Polskiego Związku Pracodawców Budownictwa

Europa korzysta z PPP, Polska wspomina A2

Tymczasem pozytywnych przykładów wykorzystania formuły partnerstwa publiczno-prywatnego nie trzeba szukać daleko. Państwa bałtyckie z powodzeniem realizują projekty o charakterze dual-use w ramach PPP. Wiele krajów europejskich, w tym Hiszpania, Francja czy Włochy, wykonuje projekty transportowe czy infrastrukturalne właśnie z udziałem sektora prywatnego.

W Polsce pierwsze odcinki autostrad A1, A2 i A4 zostały zrealizowane przy istotnym udziale partnerów prywatnych. Przypadek budowy autostrady A2 w formule PPP po dziś dzień budzi jednak kontrowersje. Dotyczą one wyjątkowo wysokich opłat za przejazd, przez co odcinek zarządzany przez prywatną spółkę jest jedną z najdroższych dróg w Europie. Przejazd osobówką 150-kilometrowym odcinkiem Nowy Tomyśl-Konin kosztuje 120 zł.

Problem wynika z niekorzystnej umowy z lat 90., obowiązującej do 2037 r. Dała ona koncesjonariuszowi Autostradzie Wielkopolskiej (AWSA) możliwość podnoszenia opłat. Ponadto wokół kontraktów narosły podejrzenia o korupcję i niedopełnienie obowiązków przez urzędników. Komisja Europejska uznała część wypłaconej spółce rekompensaty za niedozwoloną pomoc publiczną i nakazała jej zwrot. W marcu 2018 r. AWSA oddała państwu wraz z odsetkami 1,38 mld zł.

– Oczywiście, jak w przypadku pionierskich projektów realizowanych w latach 90., można wskazać rozwiązania, które z dzisiejszej perspektywy wymagałyby korekt. Nie zmienia to jednak faktu, że projekty te odegrały ważną rolę w rozwoju krajowej infrastruktury transportowej – komentuje szef Fundacji Centrum PPP.

Po wygaśnięciu koncesji w 2037 r. autostrada A2 zostanie bezpłatnie przekazana na własność Skarbu Państwa. Należy się zatem zastanowić, czy z perspektywy polskich podatników PPP jest korzystnym rozwiązaniem.

– Nie ma tutaj prostej odpowiedzi: może ono było korzystne wtedy, kiedy tych autostrad w Polsce w ogóle nie było. Nie było też finansowania i konieczność oddania części udziału w takim przedsięwzięciu była jedyną możliwością realizacji tego przedsięwzięcia. Gdyby było to wcześniej zorganizowane np. na poziomie finansowania dłużnego – to dzisiaj może część tych autostrad byłaby bezpłatna dla podatników? – zastanawia się Łukasz Janczak.

Dodaje, że jest to też pewnego rodzaju kompromis.

– Nie ponosimy kosztów odsetkowych z tytułu kredytów, kosztem tego, że w przyszłości część tych generowanych środków będzie szła do kieszeni inwestora, który te pieniądze wyłożył – podsumowuje Łukasz Janczak.

Główne wnioski

1. Brak unijnych pieniędzy oznacza konieczność szukania innych źródeł finansowania. Polska zakładała pozyskanie 33,6 mld zł z UE na Koleje Dużych Prędkości, ale obecnie realna kwota może wynieść tylko 10-12 mld zł. Lukę przekraczającą 20 mld zł trzeba będzie uzupełnić m.in. kredytami bankowymi.
2. Państwowe gwarancje mogą ułatwić bankom finansowanie dużych inwestycji. KUKE może przejąć część ryzyka związanego z kredytem, zwiększając skłonność banków do finansowania projektów. W przypadku KDP takie zabezpieczenie może być istotne dla pozyskania wielomiliardowego finansowania komercyjnego.
3. PPP może być alternatywą dla tradycyjnego finansowania, ale doświadczenia Polski pokazują jego koszty i ryzyka. Prywatny kapitał pozwala realizować inwestycje bez pełnego obciążania budżetu, ale w zamian prywatny partner oczekuje udziału w przyszłych przychodach. Historia koncesyjnego odcinka A2 pokazuje, że umowy zawierane na dziesięciolecia mogą mieć konsekwencje finansowe i prawne jeszcze długo po zakończeniu budowy.