Zaloguj się 
Dzieje się!
Nowa specustawa przyspieszy inwestycje infrastrukturalne. Ale budzi wątpliwości
Rząd chce uprościć i skrócić procedury dla inwestycji o strategicznym znaczeniu. Projekt ustawy o usprawnieniu procesu inwestycyjnego kluczowych inwestycji infrastrukturalnych wprowadza zmiany w przepisach środowiskowych, budowlanych i proceduralnych. Jednak niektóre przepisy są kontrowersyjne.
Z tego artykułu dowiesz się…
- Czym jest nowa specustawa i jaki jest jej cel.
- Jakie kluczowe zmiany wprowadza projekt ustawy w przepisach.
- Jakie wątpliwości i ryzyka wiążą się z nową specustawą.
Projekt ustawy o usprawnieniu procesu inwestycyjnego w zakresie kluczowych inwestycji infrastrukturalnych ma przyspieszyć realizację dróg, linii kolejowych czy inwestycji przeciwpowodziowych. Wprowadza jednak szereg kontrowersyjnych uproszczeń. Od ograniczenia ochrony przyrody po nadanie decyzjom administracyjnym natychmiastowej wykonalności. Eksperci alarmują: przyspieszenie nie może odbywać się kosztem prawa własności, środowiska i udziału obywateli.
Co obejmuje ustawa?
Projekt ustawy o usprawnieniu procesu inwestycyjnego w zakresie kluczowych inwestycji infrastrukturalnych (UD262) został opublikowany w wykazie prac legislacyjnych rządu. Ma on umożliwić szybszą realizację inwestycji z obszaru transportu, gospodarki morskiej i wodnej, infrastruktury energetycznej oraz obronności. Rząd argumentuje, że w obliczu wyzwań klimatycznych i geopolitycznych obecne procedury są zbyt powolne. A państwo potrzebuje sprawnych mechanizmów reagowania.
Zgodnie z uzasadnieniem, ustawa obejmie inwestycje m.in. w drogi ekspresowe, linie kolejowe, budowle przeciwpowodziowe, porty, terminale morskie czy obiekty wojskowe. Ich realizacja ma być uproszczona i przyspieszona na każdym etapie. Od decyzji środowiskowych, przez nabycie nieruchomości, po pozwolenia na budowę.
Kluczowe zmiany w przepisach
Najważniejsze zmiany dotyczą skrócenia i uproszczenia procedur administracyjnych oraz ograniczenia niektórych wymogów formalnych. Wśród nich znalazły się:
- skrócenie terminów wydawania decyzji – w tym środowiskowych, ZRID-ów (zezwolenie na realizację inwestycji drogowej), lotniskowych oraz dotyczących budowli przeciwpowodziowych,
- skrócenie postępowań sądowo-administracyjnych – w sprawach dotyczących inwestycji kluczowych skargi mają być rozpoznawane szybciej, a strona będzie zobowiązana do precyzyjnego sformułowania zarzutów i przedstawienia dowodów już na etapie skargi,
- zastąpienie pozwolenia na budowę zgłoszeniem – w określonych przypadkach wystarczające będzie zgłoszenie zamiast klasycznego pozwolenia,
- natychmiastowa wykonalność decyzji – wybrane decyzje administracyjne będą możliwe do wykonania bez oczekiwania na upływ terminów odwoławczych,
- uproszczenia w zakresie geodezji, geologii i ochrony zabytków – mniej formalności przy zatwierdzaniu dokumentacji i szybsze oględziny konserwatorskie,
- zmiany w przepisach o ochronie przyrody – w niektórych przypadkach inwestorzy nie będą musieli uzyskiwać zezwoleń na usunięcie drzew ani dokonywać nasadzeń zastępczych,
- nowe zasady zawierania porozumień między zarządcami infrastruktury – np. między koleją, drogami, Lasami Państwowymi a inwestorem,
- regulacje dotyczące wywłaszczeń i wyceny nieruchomości – uproszczone procedury mają zwiększyć przewidywalność i szybkość kupna gruntów.
Zdaniem eksperta
Realizacja inwestycji musi przyspieszyć
Każda inicjatywa – legislacyjna, proceduralna, informacyjna – której celem jest usprawnienie i przyspieszenie procedur składających się na proces przygotowania i realizacji inwestycji, jest pozytywnie przyjmowana przez GDDKiA.
Dzisiaj, w dużym uproszczeniu, od pomysłu na drogę do jej otwarcia potrzeba ok. 9-10 lat intensywnej pracy koncepcyjnej, planistycznej, projektowej oraz robót budowlanych. Zdecydowaną większość tego czasu pochłaniają prace na dokumentach – projekty, uzgodnienia, decyzje, przetargi. Roboty w terenie to z reguły 2-3 pełne sezony budowlane (trochę więcej w przypadku najbardziej skomplikowanych inwestycji).
Jest to scenariusz, który nie uwzględnia ewentualnych procedur odwoławczych na poszczególnych etapach przygotowania inwestycji (np. od decyzji środowiskowej) czy przetargów na wyłonienie wykonawcy dokumentacji lub prac budowalnych. Przyspieszenie uzyskiwania niezbędnych decyzji, skrócenie procedur odwoławczych, odformalizowanie niektórych etapów całego procesu może realnie przyspieszyć nie tylko inwestycje drogowe, ale wiele innych inwestycji, które bezpośrednio oddziałują na rozwój gospodarczy i poprawę jakości życia obywateli.
Wątpliwości i ryzyka
Nie ma takiego trybu konsultacji jak „w terminie siedmiu dni”
Choć cel ustawy – przyspieszenie strategicznych inwestycji – nie budzi kontrowersji, ale konkretne rozwiązania, jak i proces legislacyjny już tak. Eksperci podkreślają, że nowelizacja znów zawęża grono, które będzie traktowane priorytetowo, może prowadzić do osłabienia standardów ochrony środowiska, ograniczenia partycypacji społecznej czy utrudnienia dostępu do sądu.
– Odnośnie do samego procesu legislacyjnego, chciałem przypomnieć, że nie ma takiego trybu konsultacji jak "w terminie siedmiu dni". Prawo przewiduje 30 dni, można to w szczególnych przypadkach skrócić do 21 dni. Rozumiejąc, że państwu się bardzo spieszy – w końcu chce stworzyć specjalne warunki dla wąskiej grupy inwestycji, które uznaje za priorytetowe – to jednak warto zachować nawet te skrócone terminy na konsultacje, uzgodnienia, dialog i dyskusję. Być może uda się wyeliminować błędy już teraz – zauważa Piotr Wolejko, dyrektor ds. Komitetów PZPB (Polski Związek Pracodawców Budownictwa).
Uznaniowość i brak przejrzystości?
W projekcie nie wskazano pełnej listy inwestycji, które będą traktowane jako kluczowe. Oznacza to, że decyzja o objęciu danej inwestycji specjalnym trybem będzie podejmowana indywidualnie, co zwiększa uznaniowość i ryzyko nadużyć.
– O ile trudno negować potrzebę sprawnej realizacji inwestycji przez państwo – a wskazane w projektowanej ustawie inwestycje dotyczą, chociażby udrożnienia sytuacji transportowej w okolicach naszych portów, co jest bardzo istotne – to jednak tworzenie warunków specjalnych dla wąskiej grupy i pozostawianie reszty w ramach przepisów, które działają źle należy uznać za niewłaściwe. Pamiętajmy też, że jeśli pewne projekty będą traktowane priorytetowo, to pozostałe trafią na dalsze miejsca w kolejce i ich administracyjna obsługa zajmie więcej czasu – podkreśla Piotr Wolejko.
Brakuje również jasnych kryteriów oceny, czy dana inwestycja rzeczywiście spełnia wymogi strategiczne. Czy nie stanie się to narzędziem do obchodzenia standardowych procedur w przypadku inwestycji komercyjnych?
Ochrona przyrody osłabiona?
Jednym z najbardziej krytykowanych zapisów jest wyłączenie obowiązku uzyskania zezwoleń na usunięcie drzew oraz ograniczenie obowiązków kompensacyjnych (np. nasadzeń zastępczych). To – zdaniem organizacji ekologicznych – może prowadzić do trwałej degradacji krajobrazu i utraty lokalnych siedlisk. Rodzi się też wątpliwość, czy jest zgodne z zasadą zrównoważonego rozwoju i standardami unijnymi, zwłaszcza dyrektywami środowiskowymi.
– Z mojego doświadczenia wynika, że procedury związane z wycinką drzew i krzewów bywają dla inwestorów problematyczne i czasochłonne. Specustawy rządzą się jednak własnymi zasadami i w większości przypadków umożliwiają więcej, niż byłoby to możliwe przy procedowaniu wniosku w trybie „standardowym” – mówi Joanna Maj, Joanna Maj, radca prawny SWK Legal Sebzda-Załuska Wójcik Kamińska Radcowie Prawni, członek Komitetu ds. Nieruchomości Krajowej Izby Gospodarczej.
Pamiętajmy, że celem specustaw jest uproszczenie i przyspieszenie postępowania, często kosztem ochrony praw podmiotów zainteresowanych rozstrzygnięciem sprawy.
– Mimo szczególnego charakteru specustaw, w tego rodzaju postępowaniach należy dążyć do wyważenia. A przynajmniej zachowania pewnej równowagi, pomiędzy interesem inwestora a koniecznością ochrony środowiska oraz respektowania zasady zrównoważonego rozwoju – dodaje ekspertka.
Ponadto, przyspieszenie postępowań środowiskowych może oznaczać skrócenie konsultacji społecznych i analiz oddziaływania na środowisko. A to grozi błędnymi decyzjami lub pominięciem ważnych aspektów ekologicznych.
Rygor natychmiastowej wykonalności decyzji inwestycyjnych
Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności stanowi istotny wyjątek od zasady, zgodnie z którą decyzja administracyjna nie podlega wykonaniu, dopóki nie stanie się ostateczna.
Projekt ustawy przewiduje również, że niektóre decyzje administracyjne będą automatycznie natychmiast wykonalne – nawet jeśli zostaną zaskarżone. Eksperci ostrzegają, że takie rozwiązanie może podważać konstytucyjne gwarancje obywateli, w tym prawo do skutecznego odwołania i kontroli sądowej.
– Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności stanowi istotny wyjątek od zasady, zgodnie z którą decyzja administracyjna nie podlega wykonaniu, dopóki nie stanie się ostateczna. Przesłanki przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco – ustawodawca wyraźnie wskazuje sytuacje, w których takie rozwiązanie jest dopuszczalne. Należą do nich: konieczność ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przed poważnymi stratami. Także interes społeczny lub wyjątkowo istotny interes strony. Rygor natychmiastowej wykonalności może zostać nadany zarówno w samej treści decyzji, jak i już po jej wydaniu – podkreśla Joanna Maj.
Proponowany przepis (art. 7), przewidujący nadanie z mocy ustawy natychmiastowej wykonalności decyzjom dotyczącym tzw. inwestycji kluczowych – takich jak ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, lokalizacji linii kolejowej czy wydanie pozwolenia wodnoprawnego – w praktyce prowadziłby do tego, że decyzje te podlegałyby wykonaniu nawet w razie wniesienia odwołania. Co więcej, stanowiłyby one podstawę do skutecznego ubiegania się o kolejne zgody budowlane.
– W mojej ocenie obowiązujące przepisy, w szczególności art. 108 k.p.a., są w tym zakresie wystarczające. Inwestor, wnioskując o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, mógłby powołać się na interes społeczny, wyjątkowo ważny interes strony, a w niektórych przypadkach również na konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed dużymi stratami – dodaje Joanna Maj.
Prawa właścicieli zagrożone?
Inwestycje realizowane w trybie specustawy często wiążą się z wywłaszczeniami. Choć projekt zakłada „jasne zasady nabywania nieruchomości”, krytycy wskazują, że uproszczenia mogą prowadzić do zaniżania wartości odszkodowań lub ograniczenia możliwości skutecznego odwołania się od decyzji.
Podobne wątpliwości dotyczą natychmiastowej wykonalności decyzji – oznacza to, że inwestycję można rozpocząć przed rozpatrzeniem odwołania, co w praktyce może uczynić późniejsze wyroki sądowe bezskutecznymi.
Projekt zakłada większą precyzję w formułowaniu skarg i odwołań, co ma przeciwdziałać przewlekłości. Jednak dla obywateli i organizacji pozarządowych może to oznaczać barierę dostępu do sądu – zwłaszcza bez wsparcia prawnego. W efekcie udział społeczny może stać się formalnością, a nie realnym narzędziem wpływu na decyzje.
Kontekst i możliwe skutki
Ustawa wpisuje się w szerszą debatę o efektywności procesu inwestycyjnego w Polsce. W ostatnich latach wielokrotnie krytykowano zbyt długie procedury i blokowanie inwestycji przez przedłużające się decyzje środowiskowe czy spory własnościowe. Jednak dotychczasowe specustawy (drogowa, kolejowa, mieszkaniowa) pokazały też zagrożenia wynikające z uproszczeń.
Ustawa może przyspieszyć kluczowe inwestycje infrastrukturalne – zwłaszcza te związane z obronnością i przeciwdziałaniem skutkom zmian klimatu. Ale bez jasnych zabezpieczeń może też prowadzić do konfliktów społecznych, protestów i problemów środowiskowych. Ryzyko rośnie, gdy nie ma transparentnych mechanizmów kontroli i ewaluacji skutków nowych przepisów.
Główne wnioski
- Nowa specustawa ma na celu przyspieszenie kluczowych inwestycji infrastrukturalnych, ale budzi wiele kontrowersji ze względu na uproszczenia procedur kosztem ochrony środowiska, prawa własności i udziału obywateli.
- Projekt wprowadza zmiany, takie jak skrócenie terminów wydawania decyzji, natychmiastowa wykonalność niektórych decyzji, czy uproszczenia w zakresie ochrony przyrody, co może prowadzić do osłabienia standardów.
- Eksperci alarmują, że brak jasnych kryteriów uznawania inwestycji za kluczowe oraz skrócone konsultacje społeczne zwiększają uznaniowość i ryzyko nadużyć, a także mogą utrudniać dostęp do sądu.
