Prezydenckie przymiarki do nowej konstytucji. Eksperci: „Żadna konstytucja nie wytrzyma ataku polityków”

Nowa Konstytucja była jednym z najbardziej zaskakujących punktów sejmowego orędzia podczas inauguracji prezydentury Karola Nawrockiego.

– Z uznaniem patrzę na twórców konstytucji z 1997 r., której jestem i będę strażnikiem. Jednak po blisko 30 latach jej obowiązywania jesteśmy w nowej sytuacji społecznej i geopolitycznej. Przez te blisko 30 lat wydarzyło się tak wiele sporów kompetencyjnych. W ostatnim czasie tak regularnie łamano polską konstytucję, że my jako klasa polityczna musimy zacząć działać nad rozwiązaniami nowej ustawy zasadniczej, która będzie gotowa – mam nadzieję i wierzę w to – w roku 2030 – mówił 6 sierpnia prezydent Karol Nawrocki.

Prezydent Nawrocki chce nowej konstytucji

Nowy prezydent zaskoczył nie tylko koalicję rządzącą, ale także wspierający go obóz polityczny. Politycy Prawa i Sprawiedliwości nie spodziewali się, że pierwszego dnia prezydentury Karol Nawrocki zapowie prace nad nową konstytucją.

– To, że obecna konstytucja jest tworem niedoskonałym, nie jest dla nikogo tajemnicą. Pierwsza rzecz, która się nasuwa, to konstrukcja konstytucji, która siłą rzeczy ośrodek prezydencki i ośrodek rządowy nastawia przeciwko sobie. Po doświadczeniach prawie 30 lat być może tu można dokonywać korekty. Pan prezydent Nawrocki już zapowiedział konkretne działania. Będziemy się przyglądać im z zainteresowaniem – mówił w programie XYZ Polityki poseł PiS Radosław Fogiel.

Do wprowadzania zmian konstytucyjnych potrzeba dwóch trzecich głosów w Sejmie. Takiej konstytucyjnej większości nie ma obecna koalicja rządząca. Nie miały jej też rządy PiS ani w kadencji 2015-2019, ani w drugiej kadencji rządów partii Jarosława Kaczyńskiego w latach 2019-2023.

Zmiany przyjęte przez Sejm muszą następnie zostać zatwierdzone przez senat bezwzględną większością, co najmniej połowy senatorów.

Zmiany w konstytucji. Potrzeba co najmniej 2/3 głosów w Sejmie

O ponadpartyjne poparcie może być trudno. Na konfliktach na tle konstytucyjnym między obecną koalicją a opozycją upłynęły dwie kadencje rządów tych drugich oraz pierwsze lata obecnych rządów. Łamanie konstytucji zarzucano prezydentowi Andrzejowi Dudzie, a między prezydentem Karolem Nawrockim a premierem Donaldem Tuskiem już dochodzi do napięć na tym tle.

"Mój klub nie zagłosuje za żadnymi zmianami w konstytucji. Obecnie obowiązującej konstytucji należy przestrzegać i należy jej bronić i należy ją stosować, a nie szukać wymówek i ucieczek do przodu i pretekstów do jej łamania czy omijania. Nie będziemy brali udziału w żadnej konstytuancie, w której są ludzie i siły polityczne, które ustawę zasadniczą łamały i żywią do niej pogardę" – zapowiedziała na platformie X Anna Maria Żukowska, szefowa parlamentarnego klubu Lewicy.

– Większości konstytucyjnej w tym parlamencie nie ma i sądzę, że nie będzie jej w kolejnym. Czy PO i PiS są w stanie porozumieć się w sprawie konstytucji? Wątpię. Trudno sobie wyobrazić nową konstytucję, dopóki z polskiej polityki nie odejdą Kaczyński i Tusk – mówił po zaprzysiężeniu prezydenta w rozmowie z Polską Agencją Prasową Adrian Zandberg, współprzewodniczący partii Razem.

Sceptycznie pomysł zmiany konstytucji ocenił w rozmowie z PAP także Paweł Śliz, poseł Polski 2050 i przewodniczący sejmowej komisji sprawiedliwości. Podkreślił, że istotniejsze jest zabezpieczenie konstytucji i organów takich jak Krajowa Rada Sądownictwa i Trybunał Konstytucyjny.

– Ważne są zmiany, które zapewnią wentyle bezpieczeństwa tym organom, tak, aby żadna władza nie połasiła się znów na te organy – skomentował Paweł Śliz.

Kaczyński chce zmiany

Podczas poniedziałkowego spotkania w Gdańsku prezes PiS Jarosław Kaczyński zadeklarował chęć zmiany Konstytucji.

– Ta Konstytucja jest zła, trzeba ją zmienić. Tyle, co nasi przeciwnicy zrobili dobrego, to jest to, że ona właściwie dziś nie obowiązuje. W prawie jest takie określenie jak „odwyknienie”. Mamy elementy odwyknienia w stosunku do Konstytucji – mówił lider PiS.

Czy tym razem jego partia zaangażuje się w to bardziej niż za czasów Andrzeja Dudy?

"Bliżej panu prezydentowi do systemu prezydenckiego"

We wtorek RMF FM poinformowało, że na przełomie września i października prezydent Karol Nawrocki ma powołać radę, której zadaniem będzie opracowanie projektu nowej konstytucji. Ma jej przewodzić prof. Dariusz Dudek, którego w poniedziałek prezydent mianował na swojego doradcę. Konstytucjonalista był wcześniej doradcą prezydenta Andrzeja Dudy.

Z informacji rozgłośni wynika, że Prezydent Karol Nawrocki chciałby, by nowa konstytucja poszerzyła uprawnienia prezydenckie. Nowa ustawa zasadnicza miałaby zmienić ustrój z obecnego parlamentarno-gabinetowego na półprezydencki lub model bliski systemowi kanclerskiemu.

W środę o te doniesienia w Polsat News pytany był Zbigniew Bogucki, szef Kancelarii Prezydenta. Prezydencki minister przyznał, że decyzje personalne jeszcze nie zapadły. Dodał jednak, że będzie z tą radą współpracować.

Pytany o zmiany ustrojowe, które miałaby nieść ze sobą nowa konstytucja, prezydencki minister stwierdził, że "dziś bliżej panu prezydentowi do systemu prezydenckiego". Zastrzegł jednak, że nie ma to być konstytucja "na tę kadencję prezydentury", choć w 2030 r. Karol Nawrocki będzie mógł ubiegać się o drugą kadencję.

"Żadna konstytucja nie wytrzyma ataku polityków"

Prof. Ryszard Piotrowski, prawnik i konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego, pytany o plany prezydenta, przypomina jego sejmowe orędzie. Karol Nawrocki przyznał 6 sierpnia, że "z uznaniem patrzy na twórców konstytucji z 1997 r.". Zobowiązał się do stania na jej straży.

– Nie wszyscy politycy wypowiadający się na temat konstytucji byli o niej tak dobrego zdania. Niektórzy uważali, że to jest konstytucja komunistyczna, inni, że tymczasowa. Prezydent wyraźnie formułuje pozytywną ocenę tej konstytucji, niezależnie od tego, że część polityków zazdrości poprzednikom tego dzieła, które ma swoje zalety. Pod rządem tej konstytucji nastąpiła ośmiokrotna zmiana władzy wykonawczej. Na mocy tej konstytucji znaleźliśmy się i w Unii Europejskiej i w NATO. Trwałość konstytucji jest wartością samoistną. Respektowanie jej postanowień stanowi podstawę legitymizacji państwa i podstawę jego suwerenności, legitymizacji całego porządku społecznego przez porządek prawny – komentuje prof. Ryszard Piotrowski.

Pod rządem tej konstytucji nastąpiła ośmiokrotna zmiana władzy wykonawczej.

Intencje prezydenta

Konstytucjonalista podkreśla, że "żadna konstytucja nie wytrzyma ataku zdecydowanych polityków". Przytacza także tę część prezydenckiego orędzia, w którym Karol Nawrocki uzasadnia potrzebę nowej konstytucji faktem, że jest ona nieprzestrzegana.

– A jakie są gwarancje, że nowa będzie przestrzegana? Dlaczego obowiązująca nie jest przestrzegana? Bo politycy naruszają jej postanowienia, które są dla nich trudne, krępujące. Czy więc chodzi o to, żeby taką konstytucję, która będzie przestrzegana, wprowadzić? Wtedy nie będzie stwarzała żadnych ograniczeń dla polityków. Jeżeli mamy dostosować konstytucję do potrzeb polityków, a nie działania polityków do konstytucji, to oznacza to koniec konstytucjonalizmu, ponieważ istota konstytucji to ograniczenie władzy polityków. Nie na tym polega konstytucja, żeby ją dostosować do naszych słabości. Od zmiany konstytucji ani politycy nie staną się lepsi, ani wyborcy nie staną się lepsi – komentuje prawnik.

Nie na tym polega konstytucja, żeby ją dostosować do naszych słabości.

Próbował już Andrzej Duda. "Grzech pierworodny" referendum

Zmieniać konstytucję chciał także poprzedni prezydent. Andrzej Duda w 2018 r. inicjował dyskusję o referendum konstytucyjnym. Jego macierzysta partia nie podjęła jednak tego tematu. Były już prezydent w drugiej kadencji swojej prezydentury nie wracał do sprawy.

Prof. Tomasz Słomka, politolog oraz ekspert od ustroju i prawa konstytucyjnego, uważa, że dobrze się stało, że nic z tego nie wyszło. Zdaniem wykładowcy Uniwersytetu Warszawskiego, referendum konstytucyjne miałoby grzech "pierworodny".

– Prezydent jako gwarant konstytucji parłby do złamania konstytucji. Zmian konstytucyjnych nie można przeprowadzić z pomocą referendum uprzedzającego. Nie możemy wpaść na pomysł pytań konstytucyjnych i na podstawie odpowiedzi zmieniać konstytucję. W Polsce jest to wykluczone. Jedyną drogą jest referendum, zatwierdzające zmianę konstytucji, ale tylko w trzech rozdziałach: pierwszym, drugim i dwunastym – ocenia prof. Tomasz Słomka.

Nie możemy wpaść na pomysł pytań konstytucyjnych i na podstawie odpowiedzi zmieniać konstytucję.

Według politologa drugi problem w pomyśle Andrzeja Dudy polegał na tym, że nie próbował on zdiagnozować i naprawić swoją inicjatywą dużych deficytów konstytucyjnych.

– Próbował ją uzupełnić o rzeczy zbędne. Np. wpisywanie członkostwa Polski w struktury międzynarodowe lub programów socjalnych, typu 500 Plus. To nie jest materia konstytucyjna i potrzeba tu wstrzemięźliwości – komentuje prof. Tomasz Słomka.

Poprzednie próby

Po 1997 r. parokrotnie próbowano wprowadzać do konstytucji zmiany. Prof. Tomasz Słomka przypomina, że prezydent Aleksander Kwaśniewski próbował z Rady Gabinetowej stworzyć "superrząd" pod własnym przewodnictwem. Wycofał się z tego pomysłu, gdy okazał się niemożliwy do zrealizowania.

Z kolei prof. Ryszard Piotrowski przypomina akcję "4 razy tak", którą zainicjowała w 2004 r. Platforma Obywatelska. Zebrano 750 tys. podpisów.

– Potem je zmielono, bo być może zauważono, że w zgodzie z konstytucją nie można przeprowadzić referendum przedkonstytucyjnego, czyli determinującego zmiany, określającego, na czym ma Konstytucja polegać. Zauważono też być może, że to się politykom nie opłaci, bo proponowano zmniejszenie liczby posłów o połowę i likwidację senatu, zniesienie immunitetu parlamentarnego oraz wprowadzenie ordynacji większościowej – przypomina prof. Ryszard Piotrowski.

"Okrążanie konstytucji"

Inną próbą było referendum ogólnokrajowe dotyczące zmian na tle konstytucyjnym, które między pierwszą a drugą turą wyborów prezydenckich w 2015 r. zainicjował prezydent Bronisław Komorowski. Senat zgodził się na nie z przyczyn politycznych, jednak frekwencja wyniosła jedynie 8 proc. Skutecznie po 1997 r. wprowadzono do konstytucji dwie zmiany.

– Pierwsza to zmiana art. 55 z 2006 r. Pozwoliła ona na ekstradycję obywatela polskiego. W 2009 r. zmieniono art. 59, w którym dopisano, że mandatu posła, senatora i w domyśle prezydenta, nie mogą sprawować osoby prawomocnie skazane z powództwa publicznego. Tak poważnych prób wymuszenia zmian konstytucyjnych jak jej okrążanie przed 2015 r. nie było – ocenia politolog.

Okrążaniem Konstytucji prof. Tomasz Słomka określa praktykę z lat 2015-2023 w wykonaniu prezydenta Dudy i ówczesnej większości rządzącej stanowionej przez PiS.

Jak wskazuje ekspert, głównym problemem było wprowadzanie faktycznych zmian konstytucyjnych za pomocą ustaw, czyli aktów niższych niż konstytucja.

– Ówczesna większość parlamentarna z prezydentem robiła z konstytucji wydmuszkę. Przykład: konstytucja o Trybunale Konstytucyjnym mówiła jedno, ale ustawodawstwo zmieniało ten model. Podobnie z Krajową Radą Sądownictwa czy prawem łaski. W 139. w powiązaniu 42. artykułem konstytucji jest czymś jasnym – powinno być stosowane po prawomocnym wyroku. Pan prezydent widział to inaczej. To dowody na brak szacunku dla rozwiązań konstytucyjnych i okrążanie konstytucji za pomocą ustaw – ocenia prof. Tomasz Słomka.

Pomysł prezydenta Nawrockiego

Zapowiedź prezydenta Nawrockiego politolog postrzega jako próbę pokazania ogromnej wizji oraz chęć bycia zapamiętanym jako "wielki ustrojowy reformator".

– Mam wrażenie, że prezydent robi to bez głębszej refleksji nad tym, co jest problemem konstytucyjnym. Nie jest nim sama konstytucja z 1997 r., która w dobrych i sprzyjających warunkach oraz właściwym nastawieniu podmiotów ją wykonujących, funkcjonowałaby, jak należy. Prezydent Nawrocki wpisuje się raczej w model uderzania w porządek konstytucyjny, tak, jak robiono to po 2015 r., a potem ogłaszania, że ten porządek jest niewydolny. Nawet w Stanach Zjednoczonych, gdzie jest świętość konstytucyjna, żadna konstytucja by się nie ostała, gdyby nie była szanowana – ocenia prof. Słomka.

Prezydent Nawrocki wpisuje się raczej w model uderzania w porządek konstytucyjny.

"Pewne postanowienia konstytucji są niezmienne"

Prof. Ryszard Piotrowski uważa, że obecna konstytucja daje możliwość kompromisu między zwolennikami różnych koncepcji rozwoju kraju.

Prawnik ma wątpliwości, czy nowa konstytucja da więcej gwarancji wolności i pewności prawa niż obecna. Podkreśla, że "prawa obywatelskie zależą od stanu kultury politycznej, od stanu kultury w ogóle".

Zdaniem prof. Ryszarda Piotrowskiego trudno liczyć, że nowa konstytucja pogodziłaby skonfliktowane ze sobą polityczne stronnictwa.

– Nie papier, nie słowa mogą ludzi jednoczyć, ale ich przekonanie o istnieniu wspólnych wartości. A to w tej chwili nie jest takie oczywiste. Czy można stanowić nową konstytucję w tak niepewnej sytuacji międzynarodowej? – zastanawia się prof. Ryszard Piotrowski.

– To oczywiście nie oznacza, że konstytucja nie może podlegać żadnym zmianom. Trzeba zdać sobie sprawę z tego, że pewne zasady nie mogą zostać naruszone, a pewne postanowienia konstytucji są niezmienne. Czy usuniemy postanowienia dotyczące godności, równości, demokratycznego państwa prawnego, gwarancji praw i ograniczania tych praw ze względu na wartości w konstytucji wskazane? – dodaje prawnik.

Nie papier, nie słowa mogą ludzi jednoczyć, ale ich przekonanie o istnieniu wspólnych wartości. A to w tej chwili nie jest takie oczywiste.

Możliwe zmiany fragmentaryczne

Eksperci zgodnie zwracają uwagę na wątpliwości związane z próbą stworzenia nowej konstytucji od zera. Możliwe mogą być zmiany fragmentaryczne.

– Prezydent chce zrobić coś, czego w konstytucji nie ma. Mianowicie, chce doprowadzić do uchwalenia całkowicie nowego aktu. Obowiązująca konstytucja nie przewiduje takiej procedury. W 235. artykule mówi, że można zmieniać konstytucję, ale nie ma możliwości uchwalenia nowej. Nie wiem, na jakiej podstawie prawnej pan prezydent chciałby to zrobić. Dobrze widziałbym inicjatywę prezydenta, jako gwaranta konstytucji, polegającą na tym, że prezydent w roli arbitra zaprasza siły polityczne, by zastanowić się nad największymi problemami z konstytucją. Jest rodzaj ponadpartyjnego porozumienia, że dla ulepszenia funkcjonowania ustroju Polski pewne rzeczy będziemy rewidować. Tu jest raczej wizja narzucenia przez prezydenta jakiegoś quasi-prezydenckiego porządku niż naprawienia tego, co powinno być naprawione – ocenia prof. Tomasz Słomka.

Tu jest raczej wizja narzucenia przez prezydenta jakiegoś quasi-prezydenckiego porządku niż naprawienia tego, co powinno być naprawione

Debata o trybie zmian

Prof. Ryszard Piotrowski wskazuje na sygnalizowane przez część doktryny wątpliwości, czy w świetle obecnej konstytucji możliwa jest jej całkowita zmiana. Trudniejszy ich tryb dotyczy zmiany podstawowych gwarancji. Zmiana całkowita może nie być możliwa bez uprzedniego wprowadzenia zmian w dwunastym rozdziale obecnej konstytucji, który mówi o zmianie.  

– Pisał o tym przed laty pan profesor Janusz Trzciński. Gdyby uznać, że jedynie częściowa zmiana jest możliwa, trzeba by było zacząć od zmiany konstytucji, polegającej na określeniu sposobu uchwalania nowej konstytucji. Rozpoczęłaby się debata o tym, jak uchwalać nową konstytucję i to już zasadniczo podzieliłoby uczestników tej debaty. Gdyby poprzestać tylko na zmianach częściowych, to oczywiście można takie zmiany zaproponować i przeprowadzić na podstawie obowiązującej obecnie regulacji konstytucyjnej – ocenia konstytucjonalista.

Według prawnika doprecyzowania w konstytucji mogą wymagać zapisy dotyczące Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu.

– Niektórzy proponują, żeby w ogóle zrezygnować z Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu i powierzyć ich funkcje Sądowi Najwyższemu. Nie sądzę, żeby to był dobry pomysł. Dyskusje na temat różnych propozycji zmian konstytucji są oczywiście potrzebne. Prezydent ma inicjatywę konstytucyjną, a więc może wnosić projekty zmiany konstytucji, mógłby zainicjować zmiany częściowe. Powstaje jednak pytanie, czy znajdzie się wystarczająca większość dla ich przeprowadzenia, a także, czy bez uprzedniej zmiany postanowień o zmianie konstytucji byłaby konstytucyjnie dopuszczalna zmiana całkowita, a więc uchwalenie nowej konstytucji – podsumowuje prof. Piotrowski.

Główne wnioski

1. Prezydent Karol Nawrocki chęć przygotowania nowej konstytucji tłumaczy jej łamaniem oraz sporami kompetencyjnymi. Wskazuje również na nowe realia polityczne i gospodarcze niż te, które obowiązywały w 1997 r.
2. W obecnej konstytucji wprowadzono dwie zmiany w latach 2006-2009. Chodziło o ekstradycję polskiego obywatela oraz o zapis o łączeniu mandatu parlamentarzysty przez osoby prawomocnie skazane z publicznego powództwa. Zmiany próbowali inicjować prezydenci Aleksander Kwaśniewski, Bronisław Komorowski i Andrzej Duda oraz w 2004 r. Platforma Obywatelska. Bezskutecznie.
3. Eksperci wskazują, że możliwe jest wprowadzanie fragmentarycznych zmian w konstytucji, a nie tworzenie od zera nowej ustawy zasadniczej. Podkreślają także, że konstytucja nie może być dostosowywana do potrzeb polityków.