Najmniej nowych przepisów od 19 lat. Co wpłynęło na ten wynik?

Tempo produkcji nowych aktów prawnych jest najniższe od 19 lat. Gdybyśmy jednak chcieli prześledzić wszystkie zmiany, to przez rok każdego dnia roboczego musielibyśmy czytać po 50 stron ustaw i rozporządzeń. Zdaniem ekspertów wynik ten pozostawia wiele do życzenia, zważywszy na jakość aktów prawnych i metod ich stanowienia. W raporcie także niemal przez wszystkie przypadki odmieniane jest słowo „deregulacja”.

Polskie prawo w liczbach

Co wykazały najnowsze wyniki badania? Polskie prawo spowalnia po latach „legislacyjnego expresu”. W ujęciu ilościowym jest lepiej, jednak – jak zaznaczają eksperci – to za mało, by mówić o jakościowej legislacji. Niespełna 12,5 tys. stron to wynik o 12 proc. niższy niż w 2024 roku i o 64 proc. niższy w porównaniu z rekordowym 2023 rokiem.

Wykres interaktywny

Pełny ekran

Dane pochodzą z raportów „Barometr prawa”, które Grant Thornton publikuje od 12 lat. W zestawieniach autorzy raportu posługują się także danymi za wcześniejsze lata. W bieżącym roku raport został przygotowany wraz z United Nations Global Companct Network Poland.  Prezentacja badania odbyła się w ramach posiedzenia seminaryjnego Komisji Ustawodawczej Senatu RP.

Dlaczego prawo „pęcznieje”?

Jak twierdzi doradca podatkowy i partner w Grant Thornton Grzegorz Szysz, teoria „jeden za jeden” w legislacji nie istnieje. Dzieje się tak wbrew rządowym deklaracjom. Przeszło rok temu resort rozwoju przygotował pakiet deregulacyjny, w który wpisał zasadę „one in, one out”. Chodzi o to, by każdy nowy obowiązek dla firm wiązał się z likwidacją innego obciążenia w tym samym lub zbliżonym obszarze. Mowa także o tym, by każdy dodatkowy przepis był „równoważony” likwidacją innego.

Przeczytaj: Cyfrowa rekonstrukcja prawa na miarę XXI w. „Uporządkujemy ponad 156 tys. aktów prawnych” (WYWIAD)

– To ideał, którego nie będziemy w stanie sięgnąć. Aktów prawnych przybywa, a nie widzimy, by w równej proporcji ubywało przepisów – wyjaśnia Grzegorz Szysz.

W minionym roku w życie weszło bowiem 405 nowych przepisów dla firm, a 772 zmieniło brzmienie. W tym samym czasie jedynie 47 przepisów straciło moc.

Weta prezydenta komplikują sprawę?

„Barometr prawa” dotyczy tylko przyjętych ustaw. Tegoroczny wynik byłby zatem większy, gdyby nie weta prezydenta. Karol Nawrocki zawetował dotychczas 29 ustaw, na co uwagę zwrócił były premier Waldemar Pawlak.

– Statystycznie jedna na sześć ustaw jest wetowana. Wiele potrzebnych i wartościowych ustaw trafia do kosza z powodu jednego fragmentu, który budzi wątpliwości. Być może gdybyśmy tworzyli jasne nowelizacje konkretnych zmian, zamiast obszernych projektów, jakość legislacji byłaby lepsza – ocenia Waldemar Pawlak.

Przeczytaj: Decydujący etap KSeF. Rzecznik MŚP: przedsiębiorcy potrzebują czasu, potraktujmy ich poważnie (WYWIAD)

Wiceminister sprawiedliwości Arkadiusz Myrcha mówi z kolei o woli politycznej jako komponencie skutecznej legislacji.

– To miejsce, gdzie prawo spotyka się z polityką. Od dwóch lat przy procesie legislacyjnym możemy zaobserwować co najmniej dwa zjawiska, z którymi walczymy. Mowa o inflacji prawa i dysproporcji między prawem wychodzącym z rządu kosztem inicjatyw parlamentarnych i poselskich. Nie zapominajmy także o deregulacji. Powinna trwale wpisać się w polską legislację. Ustawy powinny przechodzić przez „sito deregulacje" – ocenia polityk.

Konsultacje publiczne, czyli legislacja bez drogi na skróty

Arkadiusz Myrcha nie bez powodu zwraca uwagę na fakt, kto jest autorem danego aktu prawnego „na papierze”. Jeśli projekt przygotowywany jest przez rząd i przez Radę Ministrów trafia do Sejmu, to jego autorzy muszą uprzednio przeprowadzić uzgodnienia międzyresortowe i konsultacje publiczne. Jak czytamy jednak w raporcie, w historii polskiego prawodawstwa często wybierano drogę na skróty. Projekty składano drogą „nierządową”, a ich autorami formalnie byli posłowie lub senatorowie.

„Stosowanie tego tzw. bajpasu może być szkodliwe dla jakości stanowienia prawa. Praktyka omijania konsultacji międzyresortowych i publicznych była stosowana z różnym natężeniem. Rekordowy był rok 2015, kiedy odsetek ustaw uchwalanych drogą „nierządową” wynosił aż 41 proc. W następnych latach ten odsetek malał, balansując w granicach 15-27 proc. W 2025 roku wyniósł zaledwie 14 proc., co stanowi najniższy wynik od początku naszego badania. Zjawisko omijania konsultacji przez rząd nie jest już tak częstym procederem, aby budziło daleko idący niepokój o jakość stanowienia prawa” – czytamy w opracowaniu.  

Mimo poprawy sytuacji w zakresie prawidłowego określania faktycznych autorów przepisów kwestia konsultacji publicznych wciąż bywa traktowana „po macoszemu”.

Nie ma śladu po konsultacjach publicznych

W raporcie czytamy, że niemal co trzeci projekt ustawy nie ma udokumentowanych konsultacji. Z kolei w przypadku niemalże połowy aktów ustawodawca nie odniósł się do nadesłanych uwag. Eksperci nie mają wątpliwości, że kwestia transparentności procesu legislacji, a zatem informacji publikowanych na stronie Rządowego Centrum Legislacji, pozostawia wiele do życzenia.

Przeczytaj: Fikcyjne konsultacje w sprawie specustawy ukraińskiej. „Rząd nie liczy się z naszym głosem”

„Fakt, że większość ustaw uchwalana jest w Polsce z naruszeniem procedur i sytuacja ta trwa latami, wydaje się niezrozumiały. Za łamanie przepisów legislatorom nie grożą żadne konsekwencje, a podważanie na drodze sądowej, np. w Trybunale Konstytucyjnym, uchwalanych w ten sposób ustaw jest niemożliwe, ponieważ łamane są <<jedynie>> regulacje wewnętrzne rządu, a nie ustawy czy zapisy Konstytucji” – zaznaczyli autorzy raportu.

Pół roku dla biznesu to pobożne życzenie?

Pośpiech legislacyjny nieustannie wpędza firmy z zakłopotanie. W minionym roku przedsiębiorcy mieli średnio 38 dni na dostosowanie się do zmian gospodarczych. Po tylu dniach ustawy wchodziły w życie. W przypadku rozporządzeń było to 11 dni. To niewielka poprawa w porównaniu z poprzednimi latami, ale wciąż daleko legislatorom do modelu postulowanego przez biznes.

Rada Przedsiębiorczości w ramach „Legislacyjnego Polskiego Ładu” od lat postuluje o co najmniej półroczne vacatio legis. W przypadku zmian podatkowych (np. zmiana stawki podatkowej) okres między uchwaleniem przepisów a ich wejściem w życie powinien wynosić minimum rok. Zgodnie z rekomendacjami Rady wyjątki musiałyby być uzasadnione interesem państwa.

Przeczytaj: Dlaczego pozwy zbiorowe w Polsce nie działają. Jest pomysł na zmianę prawa

Jak wynika z badania, paradoksalnie prawodawcy wprowadzają dłuższe vacatio legis w ustawach deregulacyjnych, a więc przynoszących ułatwienia dla firm, niż w pozostałych aktach prawnych – często niekorzystnych dla biznesu.

– Państwo często „gasi pożary” przepisami, z tego wynika krótkie vacatio legis. Cierpią na tym przedsiębiorcy. Brak odpowiednio długiego okresu na przygotowanie do zmian oznacza w praktyce, że podatnicy są narażeni albo na nieuzasadnione koszty wdrożeniowe, albo na systemowe ryzyko naruszenia przepisów. Dzieje się tak mimo działania w dobrej wierze – mówi Małgorzata Samborska, doradca podatkowy w Grant Thorntonie.

Zdaniem eksperta

Stała zmienność prawa

Barometr bada średnie vacatio legis aktów prawnych regulujących zasady prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce. Dla ustaw wyniosło 38 dni, co jest najlepszym wynikiem w ciągu ostatnich lat, gorszym jednak niż np.: w roku 2016. Jest to jednak wynik mało satysfakcjonujący, biorąc pod uwagę stopień skomplikowania prawa czy jego zmienność. Przedsiębiorcom często pozostaje mało czasu do przygotowania się na nadchodzące wymogi regulacyjne, a mówimy niekiedy o wielu decyzjach i procesach, które musi podjąć firma. Konfederacja Lewiatan od lat wskazuje, że w wielu przypadkach vacatio legis powinno być dłuższe i ustalane bardziej racjonalnie. To na przykład przynajmniej sześć miesięcy dla ustaw podatkowych. Zatem choć to dobry wynik na tle ostatnich sześciu lat, dalej jest to zagadnienie wymagające poprawy. 

Adrian Zwoliński

Dyrektor Departamentu Rynku Finansowego i Prawa Korporacyjnego w Konfederacji Lewiatan 

Warto w tym miejscu zaznaczyć, że od maja 2025 roku na etapie konsultacji jest nowelizacja Ordynacji podatkowej. Projekt dotyczy wprowadzenia półrocznego okresu vacatio legis dla projektów ustaw podatkowych i jest deregulacyjną odpowiedzią na potrzeby biznesu. Choć ten projekt utknął w martwym punkcie, to inne deregulacyjne projekty miały się dobrze.

2025 rok pod znakiem deregulacji

W tym miejscu warto spojrzeć nie tylko na wątek ilościowy, lecz także jakościowy. Choć ustaw przybyło, to wiele z nich miało charakter deregulacyjny. W raporcie czytamy, że 33 z 49 uchwalonych w 2025 roku ustaw gospodarczych było korzystnych dla biznesu.

Karol Grzybowski z Kancelarii Premiera Rady Ministrów, który koordynuje procesy legislacyjne, podkreśla wagę deregulacji. Jak zaznacza, już obecnie stosuje się np. mechanizmy „milczącej zgody”, by zmniejszać formalności.

Przeczytaj: Deregulacja polskim produktem eksportowym? „Inne kraje pójdą w nasze ślady”

– W politycznej codzienności i „taśmie produkcyjnej” legislacji musimy spojrzeć na naszą pracę z innej perspektywy. Zawsze pojawia się pytanie, co stoi za tempem produkcji prawa. Musimy odpowiadać na wyzwania codzienności, realizujemy programy polityczne, wdrażamy dyrektywy. To jest stałość w polityce. Nowością jest deregulacja. To nowa filozofia, która powinna przyświecać nam nie tylko przy wdrażaniu projektów deregulacyjnych. Powinniśmy trzymać się zasady „jeden za jeden” i starać się nie doprowadzić do nadregulacji – ocenia Karol Grzybowski.  

Nie sposób nie wspomnieć o Inicjatywie SprawdzaMY, której działalność także miała wpływ na kształt tegorocznego „barometru prawa”. W lutym minął rok, odkąd premier Donald Tusk powierzył Rafałowi Brzosce, szefowi InPostu, misję kierowania zespołem ds. deregulacji. W pierwszym etapie prac przez stronę SprawdzaMY wpłynęło do zespołu ponad 16 tys. pomysłów deregulacyjnych od obywateli. Co najmniej 100 postulatów Inicjatywy SprawdzaMY już weszło w życie.

Główne wnioski

1. Choć liczba stron nowego prawa spadła, to jakość polskiej legislacji nadal pozostawia wiele do życzenia. Problemem są fasadowe konsultacje czy kwestia transparentności procesu stanowienia prawa.
2. Nadal widoczna jest dysproporcja między liczbą nowych przepisów, a likwidowanych pozycji. Zasada „one in, one out” w praktyce pozostaje nieosiągalnym celem. To z kolei prowadzi do trwałej „inflacji prawa”, która zwiększa jego złożoność i utrudnia stosowanie.
3. Równie niecieszącą się popularnością zasadą jest „pół roku dla biznesu”. Kwestia vacatio legis wraca niemalże co roku jako niespełnione zobowiązanie polskiego ustawodawcy. Akty prawne wchodzą w życie średnio po 38 dniach po ich ogłoszeniu, co może pływać na poziom stabilności prowadzenia biznesu w Polsce.

Napisaliśmy o tym, bo uznaliśmy to za ważne i ciekawe. Dla pełnej transparentności informujemy, że fundusz RiO, należący do Omeny Mensah i Rafała Brzoski, prezesa i akcjonariusza InPostu, jest inwestorem w XYZ.