Reforma PIP wraca, lecz nadal dzieli. „To pozorne zmiany, skutki reformy są takie same”

Spór o Państwową Inspekcję Pracy (PIP) i jej uprawnienia trwa co najmniej od września 2025 r. Wówczas światło dzienne ujrzał projekt rozszerzający kompetencje tej jednostki. PIP miałaby w uzasadnionych przypadkach przekształcać umowy cywilnoprawne w etaty na mocy decyzji administracyjnej – i to z rygorem natychmiastowej wykonalności. Z czasem projekt łagodzono na skutek licznych uwag przedsiębiorców, lecz ostatecznie politycy nie doszli do porozumienia, a prace porzucono. 28 stycznia resort rodziny, pracy i polityki społecznej podjął kolejną próbę przeforsowania reformy. Czy tym razem się uda? Przedsiębiorcy nie są przekonani. Ich zdaniem istota projektu pozostała bez zmian.

Kluczowe narzędzie nadal w rękach PIP

Sprawa sprowadza się do możliwości przekształcania umów cywilnoprawnych w etaty na mocy decyzji administracyjnej. W świetle nowego projektu inspektorzy nadal będą mieli taką możliwość, lecz tylko w ostateczności. Najpierw inspektorzy – podobnie jak obecnie – będą wydawali polecenia w sprawie zmiany podstawy prawnej świadczenia pracy.

– Obecny projekt nowelizacji ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy należy oceniać jako wyraźnie bardziej wyważony od jego pierwotnej wersji. Ta zakładała możliwość natychmiastowego wydania przez PIP decyzji administracyjnej stwierdzającej istnienie stosunku pracy już w toku kontroli. Tamta propozycja oznaczała w praktyce administracyjne „przekształcanie” umów cywilnoprawnych w etat bez etapu poprzedzającego. A to budziło istotne wątpliwości konstytucyjne i silny sprzeciw środowiska biznesowego. Aktualny projekt zachowuje to narzędzie, ale zmienia jego konstrukcję – wyjaśnia Angelika Czarnecka, radca prawny z kancelarii J.Dauman Legal.

Przeczytaj: KSeF a walka z fikcyjnym samozatrudnieniem. „Nie zastąpi inspekcji pracy, ale dostarczy solidnych dowodów”

Nasza rozmówczyni wyjaśnia, że w myśl nowego prawa decyzji o istnieniu stosunku pracy nie będzie można wydać „od razu”. Najpierw PIP wyda polecenie wskazujące, że relacja nosi cechy zatrudnienia pracowniczego.

– Formalnie wprowadzono więc mechanizm stopniowania ingerencji, który ma pełnić funkcję ostrzegawczą, a nie wyłącznie represyjną – wyjaśnia ekspertka.

„Ustawa wprowadza pozorne bezpieczniki”

W pierwotnym projekcie noweli o PIP przewidziano nadanie decyzji inspektora rygoru natychmiastowej wykonalności. Wniesienie ewentualnego odwołania nie odraczałoby wówczas skutków decyzji PIP, co krytycznie oceniło Rządowe Centrum Legislacji.

W świetle nowego projektu ustawy decyzja ta będzie wywoływała skutki prawne od dnia jej wydania, lecz stanie się wykonalna dopiero z dniem upływu terminu do wniesienia odwołania albo z dniem prawomocnego orzeczenia sądu. Innymi słowy, nie zadziała ona automatycznie. Nadal jednak – na mocy Kodeksu postępowania administracyjnego – możliwe będzie nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, o ile da się to uzasadnić okolicznościami konkretnego stanu faktycznego.

Zdaniem Federacji Przedsiębiorców Polskich tak ogólne sformułowanie przepisów w praktyce pozostawia Państwowej Inspekcji Pracy furtkę do tego, by decyzja była wykonalna już w chwili jej wydania.

Wszelkie mechanizmy »bezpieczników« dodane do ustawy mogą jedynie pozornie oddalać ryzyko, na które będą narażeni przedsiębiorcy, podczas gdy realne skutki nowych przepisów będą podobne do tych, jakie wynikały z poprzedniej wersji ustawy

„Niezależnie od szczegółowych zapisów ustawy o PIP, wprowadzenie decyzji administracyjnej o przekształceniu umowy cywilnej w umowę o pracę daje możliwość nadania natychmiastowej wykonalności wydawanym decyzjom w oparciu o ogólne regulacje kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu wszelkie mechanizmy »bezpieczników« dodane do ustawy mogą jedynie pozornie oddalać ryzyko, na które będą narażeni przedsiębiorcy, podczas gdy realne skutki nowych przepisów będą podobne do tych, jakie wynikały z poprzedniej wersji ustawy” – czytamy w stanowisku FPP.

Odwołania do sądu, ale „korków” nie będzie

Od decyzji PIP będzie – jak już wspomniano – przysługiwać odwołanie do okręgowego inspektora pracy właściwego dla miejsca wykonywania czynności kontrolnych. Od tej decyzji podmiot kontrolowany będzie mógł z kolei odwołać się do sądu pracy. Jak jednak wskazano, sąd będzie wówczas opierał się na dokumentacji zgromadzonej przez PIP, a przedmiotem jego oceny będzie przede wszystkim prawidłowość ustaleń dokonanych przez inspektorów.

Przeczytaj: L4 na nowych zasadach. „Niezdolny do pracy, ale pracujący”

„Rozwiązanie to zapewnia usprawnienie postępowania sądowego, a nie jego dublowanie. (…) W konsekwencji zamiast przewlekłości należy oczekiwać przyspieszenia procesu stwierdzenia istnienia stosunku pracy w porównaniu z obecnym systemem, gdzie droga sądowa bywa wieloletnia” – czytamy w uzasadnieniu projektu.

„Istota projektu niezmieniona”

Organizacje reprezentujące przedsiębiorców w uwagach do pierwotnej wersji projektu zarzucały ustawodawcy, że nowe prawo ingeruje w swobodę kształtowania umów. Wskazywały, że uprawnienie PIP do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie istnienia stosunku pracy stanowi daleko idącą ingerencję w wolność gospodarczą.

Federacja Przedsiębiorców Polskich podtrzymuje krytyczne stanowisko wobec nowego projektu. Jak podkreśla, „istota projektu została niezmieniona”. PIP nadal będzie bowiem dysponować „władczymi uprawnieniami do reklasyfikacji stosowanych umów w drodze decyzji administracyjnej”.

„Wprowadzone mechanizmy teoretycznie łagodzą zapisy ustawy. Chodzi o odroczenie terminu wydania decyzji, ograniczenia dotyczące jej wykonalności oraz skutków prawnych w zakresie składek i podatków, a także kierowanie odwołań od decyzji OIP bezpośrednio do sądów pracy, a nie do GIP. Mechanizmy te mają jednak charakter wtórny i nie eliminują głównego źródła ryzyka dla przedsiębiorców, czyli trybu administracyjnego” – czytamy w stanowisku FPP.

Wątpliwości przedsiębiorców budzi również kwestia tzw. interpretacji.

PIP jak skarbówka – wyda interpretację

PIP – na wzór fiskusa – będzie mogła wydawać interpretacje indywidualne. Przedsiębiorcy, którzy zastanawiają się, czy przyjęty model współpracy z pracownikami jest zgodny z prawem, będą mogli wystąpić o taką ocenę do PIP.

– Przedsiębiorca będzie mógł formalnie zapytać, czy określony – konkretnie opisany – model współpracy może zostać uznany za stosunek pracy. Interpretacja nie będzie bezwzględnie wiążąca, ale zastosowanie się do niej ma chronić przedsiębiorcę przed sankcjami, o ile rzeczywisty sposób wykonywania pracy odpowiada opisowi zawartemu we wniosku. To nowość o charakterze prewencyjnym, funkcjonalnie zbliżona do interpretacji podatkowych, choć wymagająca dużej dyscypliny w praktycznym stosowaniu – ocenia Angelika Czarnecka.

FPP obawia się jednak, że ustawodawca nie doszacował skali przypadków, które mogłyby wymagać takiej weryfikacji. Zdaniem przedsiębiorców w wielu branżach ocena, czy dany model współpracy w istocie stanowi umowę o pracę, pozostaje niejednoznaczna.

Koniec kontroli „przy okazji”

Jak czytamy w uzasadnieniu projektu, w obecnym stanie prawnym – zgodnie z art. 13 pkt 1 ustawy o PIP – pełnemu zakresowi kontroli inspekcji pracy podlegają wyłącznie pracodawcy. Przedsiębiorcy niebędący pracodawcami, lecz na rzecz których świadczona jest praca, podlegają kontroli jedynie w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy oraz legalności zatrudnienia.

„Mając na uwadze brzmienie obowiązującego przepisu oraz doświadczenia kontrolne inspektorów pracy, zakres podmiotowy analizowanej regulacji wydaje się niewystarczający. Niejednokrotnie inspektorzy pracy spotykają się z sytuacjami, w których po rozpoczęciu kontroli pracodawcy rozwiązują z zatrudnionymi umowy o pracę lub umowy cywilnoprawne, dzięki czemu przestają „mieścić się” w katalogu podmiotów określonych w art. 13 ustawy o PIP” – czytamy w uzasadnieniu ustawy.

Przeczytaj: Zwrot w sprawie reformy PIP. Decyzja premiera podzieliła koalicję i wcale nie „zamknęła” sprawy

W myśl nowych przepisów kontroli zostaną poddani – w tym samym zakresie – zarówno pracodawcy, jak i przedsiębiorcy niebędący pracodawcami „na papierze”.

– Dotychczas wobec przedsiębiorców niebędących pracodawcami PIP mogła działać głównie w obszarze BHP i legalności zatrudnienia. Po nowelizacji kontrola obejmie wprost także zawieranie umów cywilnoprawnych w warunkach, w których – zgodnie z art. 22 § 1 Kodeksu pracy – powinna zostać zawarta umowa o pracę. Co więcej, kontrola ta może dotyczyć również okresu do jednego roku poprzedzającego wszczęcie kontroli i obejmować pracę świadczoną przez osoby fizyczne, w tym prowadzące jednoosobową działalność gospodarczą, bez względu na podstawę prawną współpracy – dodaje Angelika Czarnecka.

Innymi słowy, PIP zyska jednoznaczną podstawę do badania modeli B2B i umów zlecenia jako samodzielnego przedmiotu kontroli, a nie jedynie „przy okazji” innych naruszeń.

PIP zyska jednoznaczną podstawę do badania modeli B2B i umów zlecenia jako samodzielnego przedmiotu kontroli, a nie jedynie „przy okazji” innych naruszeń.

– Ciężar oceny przesuwa się z treści umowy na realne warunki wykonywania pracy. Chodzi o faktyczny sposób organizacji pracy, stopień podporządkowania, ciągłość świadczenia oraz ryzyko ekonomiczne – a nie wyłącznie o deklaracje zapisane w kontrakcie – wyjaśnia ekspertka.

Wyścig z czasem. Będzie kompromis polityczny?

Proces legislacyjny noweli ustawy o PIP obwarowany jest „sztywnymi” datami: 1 stycznia oraz 1 czerwca 2026 r. (pierwszy z tych terminów już przekroczono). Sprawa sprowadza się do wypłaty środków z Krajowego Planu Odbudowy, uzależnionej od spełnienia tzw. kamieni milowych. Polska zobowiązała się do walki ze śmieciówkami, czemu służyć ma nadanie Państwowej Inspekcji Pracy nowych uprawnień.

„Wdrożenie reformy powinno być zakończone do 30 czerwca 2026 r. Jednakże projektowane regulacje muszą wejść w życie nie później niż z dniem 1 stycznia 2026 r. To wynika z terminu wdrożenia kamienia milowego A71G” – czytamy w uzasadnieniu projektu.

Przed nowelą wciąż jednak długa droga legislacyjna. Obecnie projektem zajmuje się rząd. Ministra rodziny, pracy i polityki społecznej Agnieszka Dziemianowicz-Bąk, podczas konferencji zorganizowanej z okazji 107-lecia Państwowej Inspekcji Pracy, wyraziła nadzieję na osiągnięcie kompromisu politycznego.

– Różne rodzaje umów dzielą polskich pracowników na lepszych i gorszych – na tych chronionych przez prawo pracy i tych pozbawionych tej ochrony. Od lat inspektorzy alarmowali, że system nie chroni w odpowiedni sposób rzeszy polskich pracowników – podkreślała ministra Agnieszka Dziemianowicz-Bąk.

Marszałek Sejmu RP Włodzimierz Czarzasty dodał, że popiera kierunek reformy PIP.

– W sprawie reformy PIP chcę jasno powiedzieć: popieram ten kierunek. Uważam, że nieuczciwie wprowadzane śmieciówki to zło, z którym trzeba walczyć. Jako marszałek Sejmu stoję jednoznacznie przy linii prezentowanej przez panią ministrę Agnieszkę Dziemianowicz-Bąk. Jest to linia rozsądna, która w konsekwencji wyeliminuje nieuczciwą konkurencję i wzmocni uczciwych pracodawców – podsumował Włodzimierz Czarzasty.

Główne wnioski

1. Projekt noweli ustawy o PIP został złagodzony, choć jego istota pozostała bez zmian. Państwowa Inspekcja Pracy ma zyskać możliwość przekształcania umów na mocy decyzji administracyjnej, przy czym przewidziano „etapy ostrzegawcze” – decyzję PIP poprzedzać mają tzw. polecenia.
2. Reformę „oczyszczono” z rozwiązań, które budziły największy sprzeciw. Nie będzie – przynajmniej w teorii – rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji PIP. Staną się one wykonalne dopiero po upływie terminu na odwołanie lub po prawomocnym rozstrzygnięciu sądu. Ustawodawca liczy, że liczba sporów sądowych zmniejszy się także dzięki interpretacjom indywidualnym. PIP – podobnie jak skarbówka – będzie mogła w ten sposób, odpłatnie, rozwiewać wątpliwości przedsiębiorców.
3. Prace nad reformą PIP wciąż prowadzone są jednak pod silną presją czasu. Konieczność wdrożenia zmian do czerwca 2026 r. może nie sprzyjać osiągnięciu kompromisu – zarówno wśród polityków, jak i na rynku oraz w biznesie.