Rozszerzona Odpowiedzialność Producenta. Kiedy, jak i za ile?

System ROP, czyli Rozszerzona Odpowiedzialność Producenta, to kluczowy krok w kierunku zrównoważonego zarządzania odpadami opakowaniowymi w naszym kraju. ROP dotyczy przedsiębiorców, którzy wprowadzają na rynek produkty w opakowaniach, w tym m.in. producentów żywności (przemysł spożywczy odpowiada za to w 60 proc.) oraz w 30 proc. łącznie branży kosmetycznej i detergentowej, a także produktów takich jak AGD czy leki. W Polsce mamy ROP, który nie jest doskonały. Dlatego Ministerstwo Klimatu i Środowiska od wielu miesięcy prowadzi konsultacje nad założeniami nowego systemu.

Jednak zaprezentowany ostatnio przez MKiŚ pomysł na nowy ROP budzi skrajne emocje, m.in. ze względu na to, że w tej koncepcji to Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW), a nie firma prywatna, ma dysponować pieniędzmi na zbiórkę opakowań. Andrzej Gantner, dyrektor generalny Polskiej Federacji Producentów Żywności, krytykuje nowy model, nazywając go powrotem do socjalistycznej gospodarki nakazowo-rozdzielczej. Z kolei MKiŚ wskazuje, że choć model nie spełni wszystkich oczekiwań, to nie można tracić z oczu najważniejszych celów środowiskowych. Ale od początku…

ROP – jaki jest cel Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta?

Ministerstwo Klimatu i Środowiska podkreśla, że celem ROP jest zapewnienie, aby producenci ponosili odpowiedzialność finansową za zagospodarowanie odpadów po ich produktach.

– Jest to szczególnie istotne w zakresie komunalnych odpadów opakowaniowych. Obecnie w praktyce koszty te ponoszą mieszkańcy w ramach opłaty w systemie gminnym. Obciążenie producentów tymi kosztami powinno skutkować stabilizacją wysokości opłat, jednocześnie stanowiąc zachętę do ograniczenia masy opakowań i stosowania takich, które są rzeczywiście dostosowane do dalszego recyklingu – zapewniają przedstawiciele Ministerstwa Klimatu i Środowiska.

Obecnie w praktyce koszty te ponoszą mieszkańcy w ramach opłaty w systemie gminnym. Obciążenie producentów tymi kosztami powinno skutkować stabilizacją wysokości opłat, jednocześnie stanowiąc zachętę do ograniczenia masy opakowań i stosowania takich, które są rzeczywiście dostosowane do dalszego recyklingu.

Zdaniem Andrzeja Gantnera głównym celem dobrze zaprojektowanego systemu ROP powinno być osiągnięcie jak najwyższych poziomów selektywnej zbiórki odpadów opakowaniowych oraz maksymalizacja poziomów recyklingu.

– ROP powinien motywować samorządy do zbierania nie tylko opakowań najłatwiejszych do zbiórki i najbardziej oczekiwanych przez recyklerów, ale również opakowań trudnych, wielomateriałowych. Nieprawdą jest, że nie nadają się one do recyklingu. Przykładem są programy selektywnej zbiórki finansowane przez wprowadzających, dotyczące np. kartonów do żywności płynnej czy opakowań elastycznych. Zamiast trafiać do spalarni czy na wysypiska, powinny być przekazywane recyklerom. Z drugiej strony dobrze działający ROP powinien doprowadzić do ekomodulacji, czyli zwiększenia stopnia recyklowalności opakowań tam, gdzie jest to możliwe. W sektorze rolno-spożywczym granicą ekomodulacji opakowań jest konieczność utrzymania bezpieczeństwa i jakości żywności oraz niemarnowanie żywności. System nie może karać przedsiębiorców za dbanie o bezpieczeństwo konsumentów. Wszystkie te działania muszą być realizowane w sposób racjonalny finansowo i efektywny środowiskowo, w przeciwnym razie ROP stanie się tylko zmarnowanym kosztem, za który ostatecznie zapłaci konsument w cenie produktu – wylicza Andrzej Gantner.

Zdaniem eksperta

ROP powinna prowadzić do zmniejszenia liczby odpadów oraz ułatwienia ich zagospodarowania

Minister klimatu wyraziła nadzieję, że jeszcze w marcu ocena skutków regulacji zostanie przyjęta przez Komitet Stały Rady Ministrów, co umożliwi dalsze prace legislacyjne. Kluczową deklaracją ze strony ministerstwa było podkreślenie, że kontrola samorządów w zakresie gospodarki odpadami powinna pozostawać w gestii instytucji państwowych, a nie prywatnych przedsiębiorców.

Dyskusja na temat modelu ROP koncentruje się na poszukiwaniu kompromisu między funkcjami regulacyjnymi i operacyjnymi, które powinny być realizowane przez podmioty niezależne zarówno od wprowadzających, jak i od samorządów.

Propozycja przedstawiona przez ministerstwo nie ma charakteru podatkowego – jest to opłata o charakterze publicznoprawnym, która nie trafi do budżetu Państwa, lecz na wyodrębniony rachunek w Narodowym Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW). Środki te będą przeznaczone wyłącznie na cele określone w ustawie. Wydatkowanie ich na inne cele stanowiłoby naruszenie przepisów i podlegałoby sankcjom związanym z dyscypliną finansów publicznych.

System ROP ma kluczowe znaczenie dla gospodarki odpadami, gdyż jego celem nie jest jedynie pozyskiwanie środków, ale przede wszystkim wpływanie na ilość i jakość odpadów. Rozszerzona odpowiedzialność producenta powinna prowadzić do zmniejszenia liczby odpadów oraz ułatwienia ich zagospodarowania. Istotnym elementem modelu jest również rozróżnienie między konsumentem a mieszkańcem – obecnie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są niezależne od ilości wytwarzanych odpadów. W nowym systemie to konsument, podejmując decyzje przy sklepowej półce, będzie miał wpływ na koszty wynikające z wyboru określonych opakowań.

Model ten realizuje zasadę „zanieczyszczający płaci”, wpływając na decyzje producentów i konsumentów w kierunku bardziej zrównoważonego podejścia do gospodarki odpadami.

Maciej Kiełbus

partner zarządzający Ziemski&Partners Kancelaria Prawna

Rozszerzona Odpowiedzialność Producenta – z czym to się je?

– Projektowany model ROP dla opakowań zakłada powierzenie roli operatora systemu Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW), który będzie przekazywał środki uzyskane od producentów kolejnym podmiotom w łańcuchu zagospodarowania odpadów. Wysokość rekompensaty ma być uśredniona na poziomie centralnym, aby zagwarantować realizację zasady efektywności kosztów – informuje MKiŚ.

Tylko że przedstawiciele 37 organizacji sektora rolno-spożywczego skierowali wspólny apel do premiera oraz kluczowych przedstawicieli rządu, wyrażając poważne zaniepokojenie zaproponowaną przez MKiŚ koncepcją Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta (ROP). Koncepcja ta ma stanowić podstawę przepisów prawa regulujących funkcjonowanie gospodarki odpadami opakowaniowymi w Polsce.

– Uważnie zapoznaliśmy się z postulatami i spodziewamy się, że większość z nich wyjaśnimy jeszcze przed rozpoczęciem formalnych konsultacji publicznych. Stoimy przed koniecznością wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie realizacji obowiązków wobec środowiska – także po stronie przedstawicieli producentów. W dialogu z interesariuszami wypracujemy model ROP odpowiadający potrzebom – zapewnia Ministerstwo Klimatu i Środowiska.

Zdaniem Andrzeja Gantnera obecna koncepcja ROP zaproponowana przez MKiŚ to biurokratyczno-fiskalny model oparty na całkowitym monopolu państwowym.

Główną wadą jest sprowadzenie ROP do nakazowo-rozdzielczej redystrybucji ściągniętego z wprowadzających podatku, co de facto oznacza sprowadzenie kilkuset tysięcy przedsiębiorstw w Polsce – reprezentujących ponad 50 proc. PKB – do pozycji biernych płatników, bez możliwości wpływu na efektywność selektywnej zbiórki i poziomy recyklingu.

– Główną wadą jest sprowadzenie ROP do nakazowo-rozdzielczej redystrybucji ściągniętego z wprowadzających podatku, co de facto oznacza sprowadzenie kilkuset tysięcy przedsiębiorstw w Polsce – reprezentujących ponad 50 proc. PKB – do pozycji biernych płatników, bez możliwości wpływu na efektywność selektywnej zbiórki i poziomy recyklingu – wylicza Andrzej Gantner.

Jego zdaniem – zamiast Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta – mamy w praktyce Rozszerzony Obrotowy Podatek. Koncepcja ta jest postrzegana jako wysoce scentralizowany system, kontrolowany przez państwo, przypominający nakazowo-rozdzielczą gospodarkę socjalistyczną PRL.

– Urzędnicy, a nie rynek i przedsiębiorcy, będą określać koszty systemu, a NFOŚ będzie redystrybuować zebrane podatki do samorządów. Tak jak w PRL, władza i podległe jej urzędy nie będą odpowiedzialne za brak efektywności systemu – czyli za kary, jakie Polska będzie musiała zapłacić – dodaje ekspert.

Koncepcja wydaje się atrakcyjna dla samorządów, gdyż wizja strumienia państwowych środków przyciąga poparcie ich przedstawicieli. Jednak Gantner ostrzega, że państwowy monopol może obrócić się przeciwko nim.

– Każda władza może łatwo przekształcić system ROP w narzędzie politycznego nacisku na finansowo uzależnione od jej decyzji samorządy. W efekcie może dojść do sytuacji podobnej jak na Węgrzech, gdzie część zebranych środków przeznaczono na inne cele, np. załatanie dziury budżetowej czy realizację populistycznych programów. Dodatkowo prywatne firmy odpadowe mogą zostać zmarginalizowane lub całkowicie wyparte przez gminne spółki komunalne, co również przypomina scenariusz węgierski. Państwowy monopol nie tylko osłabia konkurencję, ale także traci elastyczność i innowacyjność, które są niezbędne w gospodarce odpadami – podsumowuje Andrzej Gantner.

Andrzej Strojny, analityk Warsaw Enterprise Institute (WEI), komentuje, że według opracowanego modelu polski system ROP ma wzorować się na czeskim rozwiązaniu. Kluczową różnicą jest jednak fakt, że podczas gdy w Czechach (i w większości krajów UE) operatorem systemu jest podmiot prywatny, w Polsce rolę tę miałaby przejąć instytucja państwowa.

– System ROP zakłada, że producenci wprowadzający na rynek produkty w opakowaniach mieliby wnosić opłatę modulowaną, zależną od rodzaju i jakości opakowań, którą operator będzie dystrybuował do gmin. Te z kolei miałyby pokrywać w części koszty zbiórki selektywnej – mówi Andrzej Strojny.

Zdaniem eksperta decydenci zmierzają w kierunku zupełnie odwrotnym niż przewidują przepisy unijne, takie jak dyrektywa odpadowa czy rozporządzenie PPWR (Packaging and Packaging Waste Regulation), będące propozycją nowego aktu prawnego w UE mającego na celu uregulowanie gospodarki opakowaniami i odpadami opakowaniowymi.

Obecnie w MKiŚ trwają prace nad wypracowaniem nowego modelu Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta dla opakowań, przy uwzględnieniu unijnego rozporządzenia PPWR.

– Prace idą w dobrym tempie, ale muszą uwzględniać konieczność dialogu z wszystkimi interesariuszami – twierdzą przedstawiciele MKiŚ.

Na ostatnim posiedzeniu sejmowej podkomisji ds. monitorowania gospodarki odpadami minister Anita Sowińska zapewniła, że zależy jej na tym, aby ustawa o ROP została przyjęta w tym roku i była wdrażana stopniowo.

Jednak przedsiębiorców niepokoją zapowiedzi ekspresowego uchwalenia przepisów ROP.

– Podatek miałby obowiązywać już 1 stycznia 2026 r., co – biorąc pod uwagę znaczący wpływ finansowy na warunki funkcjonowania przedsiębiorstw oraz czas potrzebny w sektorze rolno-spożywczym na dokonanie ekomodulacji opakowań – narusza obietnicę obecnego rządu o odpowiednim okresie przejściowym – podkreśla dyrektor PFPŻ.

Ekspert zwraca uwagę, że mamy już połowę marca, a poza koncepcją wciąż brakuje szczegółowych informacji.

– Szybkie wprowadzenie ROP świadczyłoby o tym, że w rzeczywistości chodzi wyłącznie o wprowadzenie podatku, a nie o faktyczną jakościową zmianę w gospodarce odpadami opakowaniowymi w Polsce – dodaje dyrektor PFPŻ.

Przeczytaj: System kaucyjny przełożony. „Wielkie pieniądze i polityka wygrywają ze środowiskiem i zdrowiem Polaków”

Nowy dobry ROP – czyli jaki?

W Polsce obecnie funkcjonuje już system ROP, który działa od kilku lat. Organizacje odzysku zajmują się zbiórką opakowań i płacą za recykling w imieniu producentów. Tylko w 2024 r. producenci zapłacili 1,4 mld zł za DPR-y (dokumenty potwierdzające recykling odpadów).

– Pomimo znacznych płatności dokonywanych z tytułu DPR przez wprowadzających, wciąż pozostają pytania o to, gdzie faktycznie trafiły te środki i czy przekładają się one na wymierne korzyści – takie jak obniżone opłaty dla mieszkańców lub zwiększenie poziomów selektywnej zbiórki i recyklingu – mówi dyrektor generalny PFPŻ.

Istnieją obawy, że środki te mogą być wykorzystywane wyłącznie do zwiększania zysków przedsiębiorstw zajmujących się gospodarką odpadami opakowaniowymi, bez wpływu na faktyczną efektywność systemu i opłaty mieszkańców.

– Dlatego konieczne jest wprowadzenie nowego, dobrze zaprojektowanego systemu ROP, który stworzy silne powiązanie między wprowadzającymi produkty w opakowaniach (którzy mają finansować selektywną zbiórkę i przygotowanie do recyklingu) a efektywnością tej zbiórki oraz ilością faktycznie poddanych recyklingowi opakowań – dodaje Adam Gantner.

Konieczne jest wprowadzenie nowego, dobrze zaprojektowanego systemu ROP, który stworzy silne powiązanie między wprowadzającymi produkty w opakowaniach a efektywnością tej zbiórki oraz ilością faktycznie poddanych recyklingowi opakowań.

Nowy system powinien gwarantować pełną transparentność kosztów oraz przestrzeganie zasady tzw. kosztu netto, z pełną kontrolą i przejrzystością całego procesu – od zbiórki odpadów opakowaniowych aż po przetworzenie ich na recyklat w instalacjach recyklingowych.

– Niezwykle ważne jest również zagwarantowanie polskiej branży recyklingowej dostępu do zebranych w Polsce surowców w znacząco większych strumieniach niż dotychczas. Dla sektora rolno-spożywczego ma to kluczowe znaczenie ze względu na konieczność zwiększenia poziomu odzysku i recyklingu tzw. opakowań trudnych – charakterystycznych dla produktów żywnościowych, takich jak opakowania elastyczne czy kartony po żywności płynnej – wylicza dyrektor Adam Gantner

Zdaniem eksperta

Efektywny system opakowaniowy mógłby wykorzystywać istniejące struktury organizacyjne, publiczne i prywatne

Koncept ROP pojawił się w wyniku potrzeby wynikającej z lawinowego wzrostu ilości jednorazowych opakowań oraz produktów problematycznych w fazie poużytkowej, takich jak baterie czy sprzęt elektryczny i elektroniczny. Bezpośrednim impulsem do stworzenia strategii ROP był wprowadzony w Szwecji w 1984 r. system kaucyjny na metalowe puszki po napojach, który udowodnił możliwość przeniesienia na wprowadzających odpowiedzialności finansowej i organizacyjnej za wprowadzone na rynek opakowania.

Drugim istotnym elementem była frustracja gminnych jednostek samorządu terytorialnego, które były obciążone organizacją zbiórki odpadów komunalnych, w tym coraz liczniejszej frakcji opakowaniowej. Dodatkowo narastała frustracja sektora publicznego związana z obecnością na rynku opakowań, które nie nadawały się do procesów recyklingu ze względu na ich specyfikację techniczną. Rozwiązaniem stała się strategia ROP, polegająca na obciążeniu wprowadzających finansową odpowiedzialnością za poużytkową fazę produktów i opakowań. Obecnie w Europie ROP jest obowiązkowy dla opakowań, baterii i akumulatorów oraz ZSEE (zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny).

Efektywny system opakowaniowy w Polsce mógłby wykorzystywać istniejące struktury organizacyjne, zarówno publiczne, jak i prywatne. Środki finansowe mogłyby być gromadzone przez organizacje odzysku i przekazywane na rozliczanie gmin. W sytuacji, gdy na rynku funkcjonuje wiele organizacji reprezentujących producentów, zasadne byłoby zaangażowanie publicznej agencji pełniącej funkcję pośrednika między podmiotami producenckimi a samorządami.

Zgodnie z prawem europejskim wymagane jest, aby środki finansowe ściągane od wprowadzających były przekazywane wyłącznie na pokrycie kosztów pozyskania surowców. Konieczne jest więc zapewnienie efektywnego systemu kontroli i monitoringu, co oznacza uwzględnienie kosztów pozyskania danych oraz etatów w krajowych i regionalnych inspekcjach ochrony środowiska.

Na szczęście w Polsce gminne jednostki samorządowe zarządzają zbiórką odpadów i nie ma potrzeby reformy systemu w odniesieniu do modelu organizacyjno-infrastrukturalnego. Niemniej jednak wysiłki gmin w zakresie segregacji odpadów opakowaniowych wymagają dofinansowania przez wprowadzających każdej wydzielonej tony surowców wtórnych. Na tym właśnie polega strategia Rozszerzonej Odpowiedzialności Producentów.

Anna Larsson

dyrektor ds. rozwoju Gospodarki o Obiegu Zamkniętym w Reloop Platform

Zdaniem Andrzeja Strojnego sprawnie działający system Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta powinien opierać się na współpracy producentów z władzami samorządowymi.

– Kluczową cechą dobrze funkcjonującego systemu gospodarowania odpadami jest jasny i przejrzysty podział obowiązków między poszczególnymi uczestnikami systemu, który nie generuje nadmiernego obciążenia fiskalnego dla wprowadzających produkty – podkreśla Andrzej Strojny.

Warsaw Enterprise Institute (WEI) postuluje, aby przedsiębiorcy mogli zawierać dobrowolne porozumienia z gminami, co pozwoli na lepszą koordynację działań związanych z gospodarką odpadami. Dzięki temu możliwe będzie dostosowanie systemu do warunków i potrzeb społeczności lokalnych, a także zwiększenie liczby przedsiębiorców partycypujących w systemie.

Zdaniem eksperta

Założenia polskiego modelu ROP zaprezentowane przez MKiŚ to dobry kierunek

Dziś system Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta (ROP) w Polsce nie funkcjonuje prawidłowo, ponieważ odpowiedzialność finansowa i organizacyjna za odpady spoczywa przede wszystkim na mieszkańcach gmin. Co więcej, pieniądze nie trafiają tam, gdzie są faktycznie potrzebne. Dlatego założenia polskiego modelu ROP, zaprezentowane przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska (MKiŚ), oceniamy pozytywnie. To dobry kierunek, zwłaszcza jeśli chodzi o przekazywanie części środków finansowych bezpośrednio do instalacji recyklingu. Aktualnie jako recyklerzy mierzymy się z ogromnymi wyzwaniami takimi jak wysokie ceny prądu, skomplikowane procedury dotyczące uzyskania lub rozszerzenia pozwoleń na działalność recyklingową, ciągle zmieniające się przepisy i niejasna, uznaniowa interpretacja ich przez urzędników.

Do tego dochodzi brak jednoznacznych narzędzi prawnych dotyczących egzekucji obowiązku stosowania recyklatów przez producentów. Jeśli firmy wprowadzające produkty na rynek nie zostaną systemowo zobligowane do wykorzystywania większej ilości surowców wtórnych, zamknięty obieg surowców pozostanie tylko teorią. Konieczne są także zmiany w kwestii oceny przydatności opakowań do recyklingu. To recyklerzy powinni mieć realny wpływ na ocenę przydatności materiałów do tego procesu. Jako branża najlepiej wiemy, które materiały nadają się do ponownego przetworzenia i jakie rozwiązania technologiczne są potrzebne. Bez naszego udziału rynek będzie nadal zalewany opakowaniami, które nie mają szans na skuteczny recykling.

Nie jest dla nas zaskoczeniem, że firmy wprowadzające opakowania na rynek, w tym organizacje sektora rolno-spożywczego, są przeciwko zmianom. To właśnie ta grupa zyskuje na obecnym wadliwym systemie gospodarowania odpadami. Ważne jest jednak, aby nowe przepisy uwzględniły rozwiązania pozwalające na stworzenie bardziej efektywnego i uczciwego systemu. Przedstawione założenia modelu ROP są pozytywnym pierwszym krokiem w kierunku koniecznych dalszych zmian.

Sławomir Pacek

prezes Stowarzyszenia „Polski Recykling”

Zgodnie z rozporządzeniem PPWR, państwa członkowskie UE mają obowiązek poddawać recyklingowi co najmniej 65 proc. masy wszystkich wytworzonych odpadów opakowaniowych do końca 2025 r., a do końca 2030 r. poziom ten ma wzrosnąć do 70 proc..

– Polsce grożą kary finansowe ze strony UE za niespełnienie wymaganych poziomów selektywnej zbiórki. Jednak, aby do tego doszło, musi zostać wszczęte postępowanie na poziomie UE, co nie jest procesem automatycznym. Kary określa Trybunał Sprawiedliwości UE, a jak wiadomo, mogą być bardzo wysokie. W przypadku ich nałożenia zapłacą za to przedsiębiorcy, konsumenci i mieszkańcy – ostrzega Andrzej Gantner.

Przedstawiciele resortu klimatu uspokajają.

– W Polsce funkcjonują systemy ROP, więc nie ma podstaw do nakładania na Polskę kar w tym zakresie. Istotne rozwiązania stanowiące systemy ROP zostały ujęte w przepisach szczegółowych, w tym m.in. w ustawie o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, ustawie o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, ustawie o bateriach i akumulatorach, ustawie o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej, ustawie o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym – zapewniają przedstawiciele MKiŚ.

Zdaniem eksperta

Fiskalno-biurokratyczny model zagrożeniem dla gospodarki

Stanowczo nie zgadzamy się z przedstawioną ostatnio przez MKiŚ zmienioną koncepcją systemu, która opiera się na oderwanej od realiów gospodarki rynkowej, fiskalno-biurokratycznej regulacji ustanawiającej monopol państwa. Uważamy, że takie rozwiązanie byłoby szkodliwe dla gospodarki i przyniosłoby skutek w postaci wzrostu cen żywności przy jednoczesnym braku poprawy parametrów środowiskowych zbiórki odpadów.

Warto zwrócić uwagę, że taka propozycja wychodzi z resortu klimatu w czasie, gdy ogłaszany jest pakiet zmian deregulujących gospodarkę. Tymczasem w tym przypadku mamy do czynienia z działaniem całkowicie odwrotnym, które tworzy system scentralizowany, oparty na nowym podatku, bez powiązania z realnymi kosztami i efektywnością.

Oczekujemy od MKiŚ wycofania się z tej szkodliwej i fundamentalnie złej koncepcji.

Bartłomiej Morzycki

ZPPP Browary Polskie

Zdaniem Andrzeja Gantnera, mimo deklaracji Ministerstwa Klimatu i Środowiska (MKiŚ), że nawet wprowadzający nie poniosą kary za brak realizacji poziomów selektywnej zbiórki i recyklingu, wszystko wskazuje na to, że jedyną receptą na brak skuteczności systemu będzie podwyższanie podatku ROP, który będą płacić przedsiębiorcy – mimo braku jakiegokolwiek wpływu na system.

– To właśnie rozumieją samorządy pod pojęciem sprawiedliwego ROP. Problem w tym, że za taki system w konsekwencji zapłacimy my wszyscy, bo wszyscy jesteśmy zarówno mieszkańcami, jak i konsumentami, którzy w cenach żywności i innych produktów zapłacą za nieefektywny ROP. W tym kontekście teza, że wreszcie jako mieszkańcy przestaniemy płacić za odpady opakowaniowe, wprowadza społeczeństwo w błąd. Zmieni się tylko kieszeń, z której będziemy płacić – wylicza Andrzej Gantner.

Zdaniem eksperta

Założenia ROP z perspektywy podatkowej

W toczących się ostatnio dyskusjach na temat zaproponowanego przez MKiŚ modelu Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta (ROP) znaczna część uwagi skupia się na kwestii opłat oraz pytaniu, czy państwowy operator jest najlepszym wyborem. Te kwestie są istotne w kontekście tego, czy i w jaki sposób system ROP osiągnie cele wynikające z dyrektyw odpadowych, zmierzających do ponownego wykorzystania odpadów, zapobiegania ich powstawaniu, recyklingu oraz innych form odzysku.

W mojej ocenie jednak, dyskusje te powinny zostać wzbogacone o analizę skutków podatkowych związanych z uczestnictwem w różnych modelach ROP dla firm wprowadzających produkty na rynek polski.

Model proponowany przez MKiŚ zakłada pełnienie roli operatora przez NFOŚiGW. Wprowadzający produkty na rynek polski mieliby płacić wkłady finansowe o charakterze opłaty publicznoprawnej. Tego rodzaju wkłady powinny być traktowane w całości jako koszty podatkowe i nie powinny być obciążane VAT. Wnioski te nie wymagają zmian w przepisach, lecz jedynie właściwej interpretacji obowiązujących regulacji podatkowych. Środki finansowe zgromadzone przez NFOŚiGW mają być następnie przekazywane gminom oraz recyklerom.

Z kolei modele ROP proponowane przez organizacje gospodarcze przewidują powierzenie funkcji operatorów wielu podmiotom o statusie organizacji ROP, funkcjonujących podobnie do organizacji odzysku odpadów lub opakowań. Wątpliwości podatkowe dotyczą tego, czy wpłaty na rzecz organizacji ROP będą traktowane jako płatności za usługi – wówczas powinny być obciążone VAT. Otwarte pozostaje pytanie, czy według stawki 23 proc., czy też 8 proc. – jako usługi związane z zagospodarowaniem odpadów. W tym kontekście niezbędna będzie klasyfikacja statystyczna usług organizacji ROP. Obecnie warunkiem zastosowania stawki 8 proc. VAT jest klasyfikacja do niektórych kodów PKWiU 38, czyli grupowania „odpadowego”.

Jeśli płatności na rzecz organizacji ROP miałyby charakter składek członkowskich (podobnie jak w przypadku stowarzyszeń), powstaje pytanie, czy będą one opodatkowane VAT (co zależy od tego, czy w zamian otrzymuje się świadczenie wzajemne) oraz czy będą mogły stanowić koszty podatkowe. Przepisy wykluczają taką możliwość w przypadku opłat członkowskich na rzecz organizacji, jeżeli przynależność do nich nie jest obowiązkowa.

W obu modelach mogą pojawić się wątpliwości co do skutków płatności na rzecz recyklerów. Kluczowe pytania dotyczą tego, czy tego rodzaju płatności będą obciążone VAT (czy będą to dotacje mające bezpośredni wpływ na cenę usług recyklingowych, czy też dotacje na koszty) oraz czy będą stanowiły przychody podatkowe lub mogą zostać objęte zwolnieniem z podatku dochodowego. Rozstrzygnięcie kwestii VAT będzie wymagało interpretacji uchwalonej wersji przepisów o ROP, natomiast wprowadzenie preferencji w podatku dochodowym może wymagać zmian legislacyjnych. Wszystkie te aspekty powinny być dokładnie omówione w toku dalszych konsultacji, aby uniknąć niejasności podatkowych oraz stworzyć efektywny i przejrzysty system ROP.

Marek Przybylski

Doradca podatkowy, radca prawny, menedżer w MDDP

Przedstawiciele MKiŚ zapewniają, że wsłuchują się w głosy w dyskusji na temat ROP oraz oczekiwania różnych interesariuszy.

– Wielu uczestników zauważa, że już od lat toczy się dyskusja o różnych rozwiązaniach i nadszedł czas na wdrożenie. Możliwe, że wybrany model systemu ROP nie uszczęśliwi wszystkich, ale warto, aby interesariusze i uczestnicy dialogu nie gubili z oczu najważniejszych celów środowiskowych – zauważa resort.

Przedstawiciele MKiŚ podkreślają, że powszechna akceptacja społeczna dla gospodarki obiegu zamkniętego leży w dobrze pojętym interesie społeczeństwa. Apelują także o zastąpienie sensacyjnych doniesień o „niebezpiecznym monopolu państwa” konkretnymi, pozytywnymi rozwiązaniami, co ułatwi dialog i przygotowanie do wdrożenia systemu ROP.

Zdaniem eksperta

Branża kosmetyczna: ROP oparty na zasadzie „zanieczyszczający płaci”

Branża kosmetyczna optuje za sprawiedliwym ROP-em, czyli takim, który zrealizuje zasadę „zanieczyszczający płaci”. Takim, w którym producenci i dystrybutorzy pokryją koszty zagospodarowania odpadów opakowaniowych po produktach kosmetycznych – selektywnej zbiórki, sortowania, recyklingu itd. Takim, w którym nie zapłacimy więcej, a pieniądze, które zapłacimy, zostaną przeznaczone na cele gospodarki odpadami, a nie np. trafią do budżetu jako podatek. I na końcu – sprawiedliwy oznacza dla nas, że zapłacimy za opakowania po kosmetykach, a nie za wszystkie inne branże lub produkty. Uważamy, że pieniądze powinny być ściśle nadzorowane (w żargonie branżowym mówimy „znaczone”).

ROP powinien być efektywny kosztowo. Koszty zagospodarowania odpadów opakowaniowych powinny być realnie policzone, a opłaty ROP powinny je odzwierciedlać – pokrywać w pełni, ale nie być zawyżone. Skutkiem efektywnego ROP powinno być zwiększenie poziomów odzysku, łatwiejszy dostęp do surowca wtórnego i optymalnie również spadek cen. Dziś recyklaty są droższe niż surowce pierwotne, więc ani ich wytwarzanie, ani ich użycie nie jest opłacalne.

Dobry ROP to również taki, który nagradza zrównoważonych. Ekomodulacja opłat z tytułu ROP powinna stworzyć zachęty producentom do projektowania bardziej zrównoważonych opakowań.

Największym zagrożeniem jest brak ROP. Jeśli nie zwiększymy efektywności odzysku opakowań, nie zwiększymy możliwości recyklingu, nie stworzymy rynku tanich i dobrej jakości surowców wtórnych, producenci staną przed wyzwaniem niespełnienia wymogów unijnego rozporządzenia PPWR.

Zagrożeniem jest także ROP niespełniający założeń dyrektywy odpadowej. Jeśli np. system, który powstanie w Polsce, będzie systemem podatkowym i pieniądze z ROP najpierw trafią do budżetu, może się okazać, że nieznaczna ich część zostanie przeznaczona na gospodarkę odpadami. System nie „ruszy”, nic się nie zmieni, opakowania nadal nie będą wysortowywane i recyklowane, a Polska nadal nie będzie osiągać narzuconych przez UE poziomów recyklingu.

Dlatego, mimo że będzie oznaczał wyższe opłaty za opakowania (choć nikt na razie nie przedstawia konkretnych wyliczeń), ROP jest niezbędny i stanowi ogromną szansę. Szczególnie w przypadku opakowań z tworzyw sztucznych. Dofinansowanie łańcucha gospodarki odpadami opakowaniowymi to lepsza selektywna zbiórka odpadów opakowaniowych, bardziej efektywne sortowanie i więcej opakowań poddanych recyklingowi.

dr inż. Ewa Starzyk

dyrektor ds. regulacji i zrównoważonego rozwoju, Polski Związek Przemysłu Kosmetycznego

Główne wnioski

1. ROP, czyli Rozszerzona Odpowiedzialność Producentów, dotyczy przedsiębiorców wprowadzających na rynek produkty w opakowaniach, w tym m.in. producentów żywności (przemysł spożywczy odpowiada za to w 60 proc.) oraz w 30 proc. łącznie branży kosmetycznej i detergentowej, a także produktów takich jak AGD czy leki. W Polsce mamy ROP, który nie jest jednak doskonały. Ministerstwo Klimatu i Środowiska od wielu miesięcy prowadzi konsultacje nad założeniami nowego systemu.
2. Ministerstwo Klimatu i Środowiska chciałoby, aby nowa ustawa o ROP została przyjęta w tym roku, a jej założenia były stopniowo wdrażane. Zdaniem Andrzeja Gantnera, dyrektora Polskiej Federacji Producentów Żywności, szybkie wprowadzenie ROP świadczyłoby o tym, że tak naprawdę chodzi wyłącznie o wprowadzenie podatku, a nie o faktyczną jakościową zmianę w gospodarce odpadami opakowaniowymi w Polsce.
3. Ministerstwo Klimatu i Środowiska podkreśla, że celem ROP jest zapewnienie, aby producenci ponosili odpowiedzialność finansową za zagospodarowanie odpadów po ich produktach. Zdaniem Andrzeja Gantnera głównym celem dobrze zaprojektowanego systemu ROP powinno być osiągnięcie jak największych poziomów selektywnej zbiórki odpadów opakowaniowych oraz poziomów recyklingu.