Rząd nie zdąży z kluczową regulacją kredytów. Nowy cel? Koniec kadencji

Audio generowane przez AI. Może zawierać błędy.

„To kwestia tygodni. Ministrowie wiedzą, że mają to zrobić sprawnie” – rzucił trzy miesiące temu na łamach XYZ Maciej Berek, ówczesny minister odpowiedzialny za nadzór nad wdrażaniem polityki rządu. Mówił o dacie przedstawienia nowej wersji projektu ustawy o kredycie konsumenckim po tym, jak odebrał prowadzenie tych prac szefowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) Tomaszowi Chróstnemu.

Macieja Berka nie ma już w rządzie. Wygląda też na to, że zniknęła presja, by przeprowadzić ustawę jak najszybciej, choć 20 listopada mija termin, do którego państwa członkowskie powinny przyjąć przepisy wdrażające nowe unijne regulacje.

Projekt ustawy może trafić do wykazu prac we wrześniu

Nad projektem pracuje Ministerstwo Sprawiedliwości we współpracy z Ministerstwem Finansów. Jak napisaliśmy w artykule o kredytowaniu prowizji przez polskie banki, Ministerstwo Sprawiedliwości liczy na to, że jeszcze we wrześniu projekt trafi do wykazu prac legislacyjnych rządu. To formalny etap potwierdzający, że Rada Ministrów zamierza zająć się daną regulacją.

Pierwsza wersja projektu jest niemal gotowa. Przez ostatnie trzy miesiące pracował nad nią zespół roboczy złożony z przedstawicieli trzech departamentów Ministerstwa Sprawiedliwości, współpracujący z resortami finansów i spraw zagranicznych. Formalnie za projekt odpowiada wiceminister sprawiedliwości Arkadiusz Myrcha. W prace mocno zaangażowana jest również Aneta Wiewiórowska-Domagalska, pełnomocniczka ministra sprawiedliwości ds. ochrony praw konsumentów. Projekt jest konsultowany m.in. z Urzędem Komisji Nadzoru Finansowego (UKNF).

Jak słyszymy, zespół napisał projekt ustawy praktycznie od początku. To inne podejście niż to, którego rynek finansowy oczekiwał jeszcze trzy miesiące temu. W kuluarach Europejskiego Kongresu Finansowego w Sopocie zakładano, że resort oprze się na projekcie UOKiK i gruntownie go zmodyfikuje. Chodziło m.in. o usunięcie zbędnego gold-platingu, czyli nadregulacji wykraczających poza wymagania prawa unijnego, oraz rozwiązanie najważniejszych wątpliwości, np. dotyczących sankcji kredytu darmowego oraz zwiększenia monopolu informacyjnego Biura Informacji Kredytowej (BIK). Skąd zatem ta zmiana?

– Projekt UOKiK wymagał tak głębokiej rewizji, że łatwiej było zrobić go od początku. To nie znaczy, że presja rządu, by przyjąć szybko projekt znika. Trzeba mieć jednak świadomość, że tak ważnego projektu nie da się napisać w ciągu kilku tygodni – wyjaśnia nam Aneta Wiewiórowska-Domagalska.

Konieczna będzie powtórka od nowa całego procesu

Jednocześnie Rządowe Centrum Legislacji (RCL) stwierdziło wprost, że konieczny będzie nowy wpis do wykazu prac rządu, zamiast bazować na wpisie dotyczącym projektu autorstwa UOKiK. Skoro więc proces rozpoczyna się od nowa, resort będzie musiał ponownie przejść całą ścieżkę legislacyjną. Czy to oznacza, że niemal 1500 stron uwag nadesłanych do szefa UOKiK poszło na marne?

– Oczywiście, że nie. Bierzemy pod uwagę wszystko, co zgłosili interesariusze podczas konsultacji projektu autorstwa UOKiK. Mamy świadomość, że nie uzyskali w ich toku odpowiedzi na wszystkie swoje wątpliwości. Nie wyobrażam sobie, byśmy stworzyli nowy, tak trudny i budzący tak duże zainteresowanie społeczne projekt, nie umożliwiając szerokiej publicznej dyskusji na jego temat – wskazuje pełnomocniczka ministra.

Dodaje, że resort dysponuje wszystkimi uwagami nadesłanymi do projektu UOKiK. Na razie jednak nie spotyka się z interesariuszami i przekonuje ich, by zabrali głos dopiero wtedy, gdy nowy projekt będzie gotowy.

Aneta Wiewiórowska-Domagalska podkreśla też, że dyrektywa o kredycie konsumenckim, którą wdroży polska ustawa, jest wyjątkowo trudna do transpozycji. Jej zdaniem zawiera wiele nieścisłości oraz rozwiązań wewnętrznie ze sobą sprzecznych.

– I tu pojawia się pytanie: czy chcemy to pozostawić polskim sądom? Czy wolimy jednak doprecyzować te kwestie na tyle, na ile jesteśmy w stanie, już na etapie transpozycji dyrektywy do polskiego prawa? Analizujemy dyrektywę, identyfikujemy problemy i nieścisłości tam, gdzie UOKiK przeniósł jej treść do ustawy właściwie wprost – mówi Aneta Wiewiórowska-Domagalska.

Dyrektywa CCD2 reguluje szereg obszarów, nie tylko SKD

Dla rynku jednym z najważniejszych obszarów regulacji pozostaje sankcja kredytu darmowego. To, zapisana w art. 45 ustawy o kredycie konsumenckim, sankcja dotycząca kredytów do 255,55 tys. zł. W przypadku określonych naruszeń przez kredytodawcę klientowi pozwala się zwrócić jedynie kapitał kredytu – bez odsetek i innych kosztów należnych bankowi lub innej instytucji finansowej.

Nasza rozmówczyni wskazuje, że obecne brzmienie przepisów obejmuje również naruszenia, które – zgodnie z orzecznictwem TSUE – nie powinny skutkować nałożeniem takiej sankcji. Celem transpozycji jest także usunięcie systemowego problemu polegającego na tym, że SKD jest jedyną sankcją przewidzianą obecnie w ustawie o kredycie konsumenckim. Dlatego Wiewiórowska-Domagalska woli mówić o całym systemie sankcji, a nie wyłącznie o SKD.

– Podczas rozmów z partnerami społecznymi chcielibyśmy podjąć dyskusję o problemach, jakie identyfikują na rynku, a które mieszczą się w zakresie regulowanym przez dyrektywę. Obecnie publiczna debata nad transpozycją ogranicza się do zakresu stosowania SKD, co może wprowadzać w błąd co do znaczenia tej dyrektywy. Tymczasem CCD2 odnosi się do wielu zagadnień niezwykle ważnych dla funkcjonowania rynku kredytów konsumenckich. Przykładem jest dostępność kredytu czy ocena zdolności kredytowej – wskazuje Aneta Wiewiórowska-Domagalska.

Co jeszcze będzie wymagało wdrożenia do polskiego prawa? Choćby przepisy dotyczące reklamowania kredytów oraz działalności pośredników kredytowych. UOKiK chciał, by nadzór nad nimi sprawował UKNF. Urząd sprzeciwiał się jednak temu pomysłowi, argumentując, że taki nadzór nie mieści się w jego kompetencjach.

Nasza rozmówczyni ujawnia, że resort na pewno ustanowi górny limit wartości kredytu objętego ustawą. Wyniesie on równowartość 100 tys. euro, czyli ok. 437 tys. zł, zgodnie z dyrektywą. A co z przepisami dotyczącymi zakresu informacji przekazywanych do biur informacji kredytowej i gospodarczej? Nad tym obszarem zespół roboczy nadal pracuje.

Celem jest przyjęcie przepisów do końca kadencji

Aneta Wiewiórowska-Domagalska nie chce na tym etapie przedstawiać dokładnego harmonogramu prac legislacyjnych. Przypomina, że po uzyskaniu wpisu do wykazu konieczne będzie przygotowanie uzasadnienia projektu oraz przeprowadzenie uzgodnień wewnątrz Ministerstwa Sprawiedliwości i między resortami.

Dopiero potem projekt wraz z uzasadnieniem zostanie opublikowany na stronie RCL, a rozpocznie się etap konsultacji społecznych. Po ich zakończeniu czeka go jeszcze dalsza ścieżka prac rządowych, w tym komisje i Stały Komitet Rady Ministrów, a następnie posiedzenie rządu. Po zakończeniu etapu rządowego projekt trafi do parlamentu – najpierw do Sejmu, później do Senatu, a na końcu na biurko prezydenta. To wielostopniowy proces, a opóźnienie może pojawić się właściwie na każdym etapie.

– Chcemy doprowadzić do przyjęcia ustawy jeszcze w tej kadencji parlamentu – deklaruje jedynie Aneta Wiewiórowska-Domagalska.

Polska nie zdąży w terminie, ale nie ona jedyna

Oznacza to, że Polska nie przyjmie nowych przepisów przed 20 listopada 2026 r., czyli terminem wyznaczonym dla państw członkowskich na transpozycję dyrektywy. Nasza rozmówczyni wskazuje jednak, że resort poinformował Komisję Europejską o rozpoczęciu prac nad projektem już od samego początku. Na korzyść Polski przemawia fakt, że z terminową transpozycją CCD2 nie zdąży także kilka innych państw członkowskich.

Prezes UOKiK na wcześniejszym etapie prac podkreślał, że ich wydłużenie, spowodowane m.in. Szerokie konsultacje publiczne będą oznaczały konieczność skrócenia vacatio legis w sektorze. To okres między ogłoszeniem nowych przepisów a ich wejściem w życie, który pozwala uczestnikom rynku przygotować się do nowych wymagań. Aneta Wiewiórowska-Domagalska nie podziela takiego podejścia.

– Zajmiemy się tym tematem, gdy będziemy mieć już pełny obraz wpływu dyrektywy na funkcjonowanie sektora. Musimy jednak być racjonalni. Jeśli potrzebny jest, np. ze względów technicznych, określony czas na wdrożenie rozwiązań, to nie możemy wymuszać na przedsiębiorcach, by zrobili to szybciej, tłumacząc się zawirowaniami w trakcie procesu legislacyjnego. Nie będziemy traktować uczestników rynku jak zakładników funkcjonowania państwa – podsumowuje nasza rozmówczyni.

ZBP: Projekt UOKiK nie mógłby być bazą do prac

Zapytaliśmy, co o ponownym rozpoczęciu całego procesu legislacyjnego sądzą uczestnicy rynku. Agnieszka Wachnicka, wiceprezes Związku Banków Polskich (ZBP), wskazuje, że nowe otwarcie daje szansę na przygotowanie dobrej ustawy, a jednym z najważniejszych elementów prac powinny być szerokie i rzetelne konsultacje publiczne.

– Projekt przygotowany przez UOKiK w wielu miejscach był niedoskonały, przewidywał rozwiązania wykraczające poza zakres dyrektywy, dlatego nie powinien stanowić punktu odniesienia dla dalszych prac. W niektórych obszarach, np. w zakresie sankcji, przewidywał multiplikację sankcji za to samo naruszenie. Stoi to w sprzeczności z zasadą proporcjonalności. Trudno sobie zatem wyobrazić, aby te propozycje stały się bazą do dalszych prac – tłumaczy nasza rozmówczyni.

Dodaje, że jednym z głównych postulatów branży pozostaje zapewnienie proporcjonalności sankcji. Chodzi o to, by SKD miało zastosowanie wyłącznie w przypadku naruszenia obowiązków informacyjnych istotnych z ekonomicznego punktu widzenia konsumenta. Dodatkowo lista obowiązków, których naruszenie podlega sankcji, powinna być precyzyjna i nie budzić wątpliwości interpretacyjnych.

– Pozostałe obowiązki powinny być natomiast sankcjonowane administracyjnie, np. przez UOKiK, lub na drodze sądowej. Tylko w takim trybie może zostać przeprowadzona rzetelna analiza postępowania kredytodawcy i wpływu naruszenia na ekonomiczne interesy konsumenta. Za zasadne uznajemy również wprowadzenie mechanizmu miarkowania sankcji kontraktowej. Pozwoliłoby to uwzględnić okoliczności konkretnej sprawy, wagę naruszenia, jego skutki dla konsumenta oraz stopień zawinienia przedsiębiorcy – komentuje wiceszefowa ZBP.

ZPF i PIU: To szansa na lepiej przemyślaną regulację

Marcin Czugan, prezes Związku Przedsiębiorstw Finansowych (ZPF), zrzeszającego m.in. pośredników kredytowych, instytucje pożyczkowe i firmy windykacyjne, popiera skupienie się na tworzeniu dobrego prawa, nawet jeśli oznacza to opóźnienie transpozycji dyrektywy. Tym bardziej że – jak zauważa – nie musi ono stanowić problemu dla konsumentów. Obowiązująca ustawa o kredycie konsumenckim z 2011 r. zapewnia im, jego zdaniem, wysoki poziom ochrony i pozostanie w mocy do czasu wejścia w życie nowych przepisów.

– To będzie akt fundamentalny dla rozwoju rynku kredytów konsumenckich, stąd praca pod presją czasu nie jest najlepszym rozwiązaniem. Musimy mieć też świadomość, że wiele krajów Unii Europejskiej będzie opóźnionych we wdrożeniu tego aktu. To z kolei powinno dać do myślenia Komisji Europejskiej. Mogłaby ona rozważyć zmianę terminu implementacji dla wszystkich państw UE – komentuje Marcin Czugan.

Pozytywnie decyzję o opracowaniu nowego projektu przyjmuje też Piotr Wrzesiński, wiceprezes Polskiej Izby Ubezpieczeń (PIU). Przypomina, że izba zgłosiła wiele uwag do wcześniej procedowanego projektu. Jej zdaniem część przyjętych w nim rozwiązań wykraczała poza wymogi prawa Unii Europejskiej. Brzmienie wielu przepisów budziło również poważne wątpliwości interpretacyjne.

– Mamy nadzieję, że rozpoczęcie nowych prac legislacyjnych będzie stanowiło okazję do ponownego przeanalizowania rozwiązań zaproponowanych w poprzednim projekcie. W szczególności pod kątem ich proporcjonalności, wpływu na rynek finansowy oraz zgodności z prawem unijnym. Szczególnie istotne jest dla nas, aby przepisy dotyczące prawa do bycia onkologicznie zapomnianym zostały wprowadzone w sposób umożliwiający ozdrowieńcom dostęp do produktów ubezpieczeniowych zapewniających ochronę na wypadek śmierci, a jednocześnie pozwalający na rzetelną ocenę ryzyka ubezpieczeniowego i zachowanie stabilności systemu ubezpieczeń na życie w Polsce – tłumaczy Piotr Wrzesiński.

Rzecznik Finansowy deklaruje wsparcie, UOKiK pyta czyj interes zwycięży: konsumentów czy banków?

Co na to Michał Ziemiak, Rzecznik Finansowy? Liczy, że nowy projekt zapewni wysoki poziom ochrony konsumentów. Z jego punktu widzenia szczególnie istotne będą przepisy dotyczące oceny zdolności kredytowej oraz systemu sankcji, w tym sankcji kredytu darmowego i sankcji administracyjnych. Ważnym elementem pozostaje dla niego również poradnictwo zadłużeniowe. Ocenia, że bez niego system ochrony konsumenta nie będzie kompletny, dlatego chce zabiegać o przyjęcie odpowiednich rozwiązań w tym zakresie.

– Deklarujemy wsparcie w procesie legislacyjnym, nie tylko we wskazanych powyżej obszarach – podsumowuje Michał Ziemiak.

Do sprawy odniósł się także UOKiK. Urząd krytycznie ocenia decyzję o rozpoczęciu prac od nowa i związane z nią opóźnienie.

– Jesteśmy zawsze gotowi wspierać merytorycznie resort w wypracowaniu rozwiązań korzystnych dla konsumentów. Gdyby prace nad projektem były kontynuowane w UOKiK, możliwe byłoby uniknięcie blisko rocznego opóźnienia w procesie legislacyjnym. Przepisy te powinny realnie chronić interesy klientów instytucji finansowych – stąd ważne jest, aby zaczęły obowiązywać jak najszybciej, realizując tenże cel. Czekamy na przedstawienie projektu, aby przekonać się, czyj interes zwycięży: konsumentów czy banków – odpowiada biuro prasowe UOKiK.

Główne wnioski

1. Prace nad nową ustawą o kredycie konsumenckim ruszyły od początku. Ministerstwo Sprawiedliwości uznało, że projekt autorstwa UOKiK wymagał tak głębokiej rewizji, że łatwiej było napisać nowy. Oznacza to konieczność ponownego przejścia całej ścieżki legislacyjnej, w tym konsultacji społecznych.
2. Polska nie zdąży z transpozycją unijnej dyrektywy CCD2 w terminie do 20 listopada 2026 r. Resort poinformował już Komisję Europejską o sytuacji. Nowym celem jest przyjęcie ustawy do końca obecnej kadencji parlamentu.
3. Sektor finansowy pozytywnie ocenia decyzję o przygotowaniu ustawy od nowa, licząc na uniknięcie nadregulacji oraz stworzenie bardziej proporcjonalnego systemu sankcji i lepiej wyważonych przepisów. UOKiK krytykuje opóźnienie i stawia pytanie, czy nowe rozwiązania będą chronić przede wszystkim interesy konsumentów, czy banków.