Mieszkańcy Żoliborza kontra deweloperzy i miasto. Kto wygra ten spór?

Na warszawskim Żoliborzu trwa spór, który wykracza poza lokalny konflikt o trzy działki. W jego centrum są tereny przy ul. Przasnyskiej 6 i 6B oraz Powązkowskiej 44A. Trzej deweloperzy – Eiffage Immobilier Polska, Matexi Polska i Dom Development – chcą wybudować tam łącznie blisko 600 mieszkań. 

Mieszkańcy odpowiadają protestem i petycjami. Ich argument jest prosty – to jeden z ostatnich terenów, który można przeznaczyć na funkcje potrzebne lokalnej społeczności, a nie na kolejne bloki. 

Sprawa jest jednak bardziej złożona. Inwestorzy nie próbują zmieniać miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sięgają po specustawę mieszkaniową, czyli tzw. lex deweloper. To właśnie ten tryb pozwala realizować inwestycje mieszkaniowe niezależnie od ustaleń planu miejscowego, o ile nie są one sprzeczne ze studium i spełniają ustawowe warunki. Dla mieszkańców jest to obejście wieloletniej pracy nad planem. Dla deweloperów i prawników – legalne narzędzie przewidziane właśnie w takich sytuacjach.

Spór o teren, który miał służyć dzielnicy

Źródłem napięcia jest fakt, że obowiązujący plan miejscowy dla tego fragmentu Żoliborza został uchwalony w 2018 r. po 14 latach prac. W jego zapisach teren nie został przeznaczony pod budowę mieszkań. Przeciwnie, miały się tam pojawić funkcje usługowe, publiczne, sportowe i rekreacyjne. 

– Te działki w miejscowym planie zostały przeznaczone pod usługi i to nie było przypadkowe. Ten plan był procedowany przez kilkanaście lat, a my jako mieszkańcy aktywnie zabiegaliśmy o jego uchwalenie – mówi anonimowo mieszkaniec Żoliborza. 

W tym właśnie tkwi sedno konfliktu. Lokalnej społeczności nie chodzi wyłącznie o samą zabudowę. Chodzi o pytanie, czy sens ma wieloletnie planowanie przestrzenne, skoro uchwalony plan można później ominąć w trybie specustawy.

Od początku mówiliśmy jasno: to powinny być funkcje publiczne albo społeczne.

Mieszkańcy od początku wskazują, że w tej części dzielnicy brakuje infrastruktury dla ludzi. Według nich to nie jest już miejsce, które powinno przyjąć kolejne setki mieszkańców. Przeciwnie – to obszar, który powinien zostać wykorzystany do zaspokojenia potrzeb narastających od lat.

– Od początku mówiliśmy jasno – to powinny być funkcje publiczne albo społeczne – basen, hala sportowa, teren zielony, park. Tego w tej części Żoliborza po prostu brakuje i dlatego tak wiele osób nie zgadza się na kolejne inwestycje mieszkaniowe – mówi anonimowo mieszkaniec dzielnicy. 

Przeczytaj: Ceny mieszkań poszły w górę. GUS podał dane za ostatni kwartał 2025 r.

Trzy projekty, jeden mechanizm

Skala planowanych inwestycji jest duża. Eiffage chce wybudować przy ul. Przasnyskiej 6 około 200 mieszkań. Matexi planuje przy ul. Przasnyskiej 6B inwestycję z 176 lokalami. Z kolei Dom Development zamierza wybudować przy ul. Powązkowskiej 44A 195 mieszkań. Łącznie daje to blisko 600 lokali mieszkalnych.

Każdy z inwestorów przedstawia swoją propozycję jako przemyślane uzupełnienie istniejącej tkanki miejskiej. W ich przekazie wspólne są trzy elementy. Po pierwsze, deklaracja otwarcia dziś niedostępnych terenów. Drugi to obietnica wprowadzenia zieleni, usług i przestrzeni wspólnych. Po trzecie, akcentowanie inwestycji towarzyszących, które miałyby służyć nie tylko przyszłym mieszkańcom, lecz także obecnej społeczności.

Żoliborz przyjazny mieszkańcom?

Dom Development przekonuje, że jego projekt oferuje lepsze rozwiązanie niż to, co formalnie dopuszcza plan.

– Inwestycja przy ul. Powązkowskiej 44A harmonijnie wpisuje się w kwartał zabudowy, a propozycja zróżnicowanych usług o kameralnym charakterze korzystniej uzupełnia lokalną ofertę niż obiekt o dużo większej skali, na który pozwala obowiązujący plan miejscowy – mówi Justyna Wilk, członek zarządu Dom Development. 

Spółka podkreśla też, że planowane osiedle ma otworzyć dziś niedostępny teren i stworzyć nowy fragment miasta, z zielonym pasażem, dziedzińcami, starodrzewem i lokalem oświatowym o powierzchni niemal 800 m kw. Dom Development deklaruje również rewitalizację terenów zielonych oraz budowę fragmentu lokalnej drogi. Wartość tych inwestycji towarzyszących spółka wycenia na około 22 mln zł.

Z kolei Eiffage Immobilier Polska stawia na argument „miastotwórczości” projektu.

– Jesteśmy przekonani, że uzupełnienie kwartału zabudowy przy ul. Przasnyskiej to dobre rozwiązanie z punktu widzenia rozwoju miasta – mówi przedstawiciel dewelopera. 

Firma zapewnia, że na terenie obecnie ogrodzonego i niezabudowanego parkingu chce stworzyć otwarty, zielony zespół zabudowy mieszkaniowej z usługami, miejscami spotkań sąsiedzkich i lokalem usług publicznych. W projekcie znalazły się także strefy rekreacji, plac zabaw, elementy małej architektury oraz detale odwołujące się do historii miejsca.

Matexi również podkreśla, że analizowała wcześniejsze uwagi kierowane pod adresem podobnej koncepcji dla tego miejsca i w efekcie zaproponowała tzw. mniej intensywną zabudowę.

– Nasza inwestycja zakłada mniejszą liczbę mieszkań, bardziej otwartą przestrzeń zamiast zamkniętego układu z wewnętrznym dziedzińcem – mówi Jesika Mackiewicz, członek zarządu Matexi Polska. 

Spółka deklaruje także przekazanie do zasobów miejskich lokalu usługowego o powierzchni 570 m kw. na funkcje społeczne, dosadzenie zieleni, stworzenie placów zabaw i siłowni plenerowej, a także doposażenie szkoły oraz przebudowę ul. Anny German wraz z przejściem dla pieszych. Łączna wartość inwestycji towarzyszących miałaby wynieść około 20 mln zł.

Przeczytaj: Czy odległość od szkoły i zieleni zdecyduje o wartości działek?

Mieszkańcy: to nie jest zwykły protest przeciw budowie

Deweloperzy akcentują otwartość i korzyści dla dzielnicy, ale mieszkańcy są sceptyczni. Ich zdaniem to nie jest spór o estetykę projektu ani klasyczny przypadek niechęci wobec nowych sąsiadów. Chodzi o przeciążenie już istniejącej infrastruktury oraz o brak tzw. rezerw terenowych na potrzeby wspólnoty lokalnej.

– Większość mieszkańców jest przeciw. Nie spotkałem nikogo, kto byłby za tymi inwestycjami. Kiedy pada pytanie, czy chcieliby, żeby te budynki tutaj powstały, odpowiedź jest jednoznaczna: nie chcemy – mówi mieszkaniec Żoliborza. 

W tej narracji bardzo ważny jest argument skali. Mieszkańcy zwracają uwagę, że w najbliższym otoczeniu działek mieszka już kilkanaście tys. osób. To obszar intensywnie zabudowany, z rosnącą liczbą rodzin i dzieci, ale bez proporcjonalnego przyrostu infrastruktury.

– To jest bardzo duże, gęsto zabudowane osiedle i dokładanie kolejnych bloków tylko pogłębi istniejące problemy infrastrukturalne – mówi mieszkaniec dzielnicy. 

Według mieszkańców decyzja o dopuszczeniu zabudowy mieszkaniowej byłaby nieodwracalna. Raz zabudowany teren przestanie być dostępny dla funkcji publicznych.

– To jest jeden z ostatnich terenów w tej części dzielnicy, który może zostać wykorzystany na potrzeby mieszkańców – obecne i przyszłe. Jeśli zostanie zabudowany, to ta przestrzeń jest bezpowrotnie stracona – mówi mieszkanka Żoliborza. 

Szkoła jako symbol przeciążonej dzielnicy

Szczególne miejsce w argumentacji mieszkańców zajmuje szkoła przy ul. Anny German. To właśnie ona stała się dla wielu z nich symbolem napięcia między intensywną zabudową a niewystarczającą infrastrukturą społeczną.

– Szkoła jest dziś centrum życia tej okolicy, a już teraz działa na granicy swoich możliwości. Boisko ma bardzo ograniczony dostęp do światła i zaczyna przypominać zamkniętą przestrzeń. Nie wyobrażam sobie, żeby obok powstała jeszcze wyższa zabudowa, która dodatkowo pogorszy te warunki – mówi mieszkanka dzielnicy. 

W tej części sporu pojawiają się nie tylko obawy o liczbę dzieci, które mogłyby trafić do szkoły po realizacji nowych inwestycji. Mieszkańcy podnoszą też kwestię potencjalnych konfliktów związanych z funkcjonowaniem szkolnego boiska i przestrzeni rekreacyjnej.

– Realne jest też ryzyko konfliktów społecznych. Już dziś pojawiają się skargi na hałas z boiska, a jeśli powstaną kolejne budynki, to nowi mieszkańcy mogą próbować ograniczać jego funkcjonowanie. W efekcie możemy stracić nie tylko możliwość rozwoju szkoły, ale nawet to, co już dziś mamy – dodaje nasza rozmówczyni. 

To ważny argument także dlatego, że część inwestorów wskazuje w swoich projektach lokale oświatowe, place zabaw czy wsparcie dla szkoły jako element partycypacji. Mieszkańcy odpowiadają, że takie dodatki nie rozwiązują podstawowego problemu: braku wolnej przestrzeni dla rozwoju publicznych funkcji w przyszłości.

Petycje, konsultacje i rosnące emocje

Skala sprzeciwu nie ogranicza się do pojedynczych głosów. Mieszkańcy wskazują, że przeciw inwestycjom opowiedziało się już ponad 2100 osób, licząc podpisy pod różnymi petycjami i inicjatywami. Jedna z petycji to ponad 600 podpisów. Kolejne działania prowadzą lokalne grupy i stowarzyszenia.

Konsultacje społeczne oraz spotkania z deweloperami już się odbyły lub dobiegają końca. Z perspektywy proceduralnej miasto i inwestorzy mogą więc argumentować, że rozmowy zostały przeprowadzone. Problem w tym, że nie doprowadziło to do zbliżenia stanowisk. Deweloperzy pozostają przy swoich projektach, deklarując otwartość na korekty. Mieszkańcy nie widzą jednak powodów, by zmieniać swoje zdanie.

– Im głębiej wchodzi się w szczegóły tej inwestycji, tym bardziej utwierdzamy się w przekonaniu, że to jest zły pomysł – zarówno dla mieszkańców, jak i dla samej tkanki miejskiej. To nie jest tylko kwestia jednego budynku, ale wpływu na całą okolicę, w tym na infrastrukturę i funkcjonowanie szkoły – mówi mieszkanka Żoliborza.

W tle pojawia się także brak zaufania do procesu decyzyjnego. Część mieszkańców obawia się, że ich głosy nie będą miały realnego znaczenia, a ostateczna decyzja zapadnie niezależnie od skali sprzeciwu.

– Jeżeli mimo tego wszystkiego miasto zdecyduje się dopuścić do realizacji tych inwestycji, to trzeba się liczyć z bardzo dużym sprzeciwem mieszkańców. Już teraz emocje są duże, a taka decyzja może wywołać naprawdę poważne oburzenie – mówi przedstawiciel lokalnej społeczności. 

Przeczytaj: Kto jest odpowiedzialny za zaległości podatkowe w spółkach? Rząd chce walczyć z metodą „na słupa”

Rada Dzielnicy po stronie mieszkańców

Mieszkańcy nie są sami. Ich stanowisko wsparła Rada Dzielnicy Żoliborz, która sprzeciwiła się przeznaczeniu terenu przy ul. Powązkowskiej 44A pod budownictwo mieszkaniowe w trybie lex deweloper. W uzasadnieniu wskazano, że tego typu zabudowa znacząco pogorszy jakość życia mieszkańców z powodu nadmiernego zagęszczenia i zwiększonego ruchu drogowego.

Radni przypomnieli również, że w miejscowym planie obszar ten został przeznaczony pod usługi, m.in. z zakresu handlu, gastronomii, sportu, rekreacji i kultury. W dokumencie podniesiono też wątpliwości dotyczące spełnienia ustawowych warunków związanych z dostępem do szkoły podstawowej oraz wysokości projektowanych budynków.

Zabudowa mieszkaniowa w tym fragmencie Żoliborza nie stoi w sprzeczności z podstawowym kierunkiem polityki przestrzennej miasta.

To istotne, bo pokazuje, że sprzeciw wobec inwestycji nie jest jedynie oddolną mobilizacją mieszkańców. Został on sformułowany także w oficjalnym stanowisku samorządu dzielnicowego. Trzeba pamiętać, że rada dzielnicy ma w tej sprawie rolę opiniodawczą, a nie rozstrzygającą. Ostateczna decyzja i tak zapadnie w urzędzie miasta.

Co naprawdę mówi prawo

Emocje mieszkańców są duże, ale nie przesądzają jeszcze o wyniku sprawy. Jak wskazuje Andrzej Zabojski, radca prawny specjalizujący się w prawie budowlanym i planowaniu przestrzennym, lex deweloper jest legalnym i wciąż obowiązującym trybem realizacji inwestycji mieszkaniowych. 

– Lex deweloper jest szczególnym trybem realizacji inwestycji mieszkaniowych. Jego głównym założeniem jest umożliwienie lokalizowania inwestycji mieszkaniowej niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile nie jest ona sprzeczna ze studium – mówi Andrzej Zabojski. 

Ekspert zwraca uwagę, że w analizowanym rejonie plan miejscowy rzeczywiście przewiduje funkcje usługowe. Jednocześnie jednak ze studium wynika, że obszar znajduje się w strefie miejskiej, w której priorytetem jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna. 

– W praktyce oznacza to, że zabudowa mieszkaniowa w tym fragmencie Żoliborza nie stoi w sprzeczności z podstawowym kierunkiem polityki przestrzennej miasta – mówi Andrzej Zabojski. 

To właśnie ta kwestia może okazać się dla mieszkańców najtrudniejsza. Ich argument o niezgodności inwestycji z planem jest politycznie i społecznie bardzo silny, ale prawnie nie przesądza sprawy. Skoro ustawodawca dopuścił możliwość realizacji inwestycji mimo planu miejscowego, kluczowe pytanie brzmi nie „czy wolno”, lecz „czy miasto chce się na to zgodzić”.

Kluczowy głos miasta

Ekspert zwraca też uwagę na jeszcze jedną kwestię. Jedna z działek została w planie zarezerwowana pod tzw. usługi publiczne, ale od uchwalenia planu minęło osiem lat, a miasto nie wykupiło w tym celu terenu.

– Dyskusja powinna raczej dotyczyć tego, czy miasto chce nadal utrzymywać niewykonaną rezerwę publiczną, czy też dopuścić zabudowę mieszkaniową z usługami i inwestycjami towarzyszącymi – podkreśla Andrzej Zabojski. 

To argument, który dobrze pokazuje, dlaczego spór na Żoliborzu nie ma finału. 

Mieszkańcy mogą wskazywać na sens planu, interes lokalnej społeczności i nieodwracalność decyzji. Deweloperzy mogą odpowiadać, że proponują zabudowę zgodną ze studium, mniej intensywną niż w części otoczenia i uzupełnioną o znaczące świadczenia na rzecz dzielnicy. Obie strony mają więc argumenty, ale to miasto będzie musiało nadać im odpowiednią wagę.

Czy mieszkańcy są na straconej pozycji?

To najważniejsze pytanie w tej sprawie. I odpowiedź nie jest jednoznaczna. Z jednej strony mieszkańcy mają po swojej stronie plan miejscowy, społeczną mobilizację, petycje i wsparcie rady dzielnicy. Co politycznie może okazać się ważne. 

Z drugiej strony inwestorzy działają w ramach obowiązującego prawa. Nie proponują czegoś, co z góry byłoby prawnie wykluczone. Przeciwnie, korzystają z instrumentu stworzonego właśnie po to, by przełamywać ograniczenia miejscowych planów. Jeżeli ich projekty spełniają ustawowe wymogi, a miasto uzna, że zabudowa mieszkaniowa jest dopuszczalna i korzystna, mieszkańcy mogą przegrać mimo skali sprzeciwu. Choć dziś nic nie jest jeszcze rozstrzygnięte.

„Wszystkie trzy projekty są na etapie przed złożeniem formalnego wniosku.
O inwestycjach przy ul. Przasnyskiej trwają rozmowy organizowane przez inwestora [oficjalnie zakończyły się 9 kwietnia – red.]. Natomiast rozmowy w sprawie projektu przy ul. Powązkowskiej 44A zakończyły się 20 marca. Inwestor w ciągu 30 dni od zakończenia rozmów powinien sporządzić raport i opublikować go na stronie” – czytamy w przesłanym redakcji stanowisku wydziału prasowego Urzędu Miasta Warszawy.

Proces formalny i ostateczne decyzje

Instrukcja prezydenta Warszawy dotycząca zasad prowadzenia rozmów o inwestycjach, wnioskowanych na podstawie ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących nie przewiduje spotkań władz miasta z mieszkańcami.

„Decyzję w sprawie terminu złożenia formalnego wniosku podejmuje inwestor. W przypadku złożenia przez inwestora kompletnego formalnego wniosku zostanie on opublikowany w BIP wraz z informacją o terminie zbierania uwag. Będzie to czas, kiedy każdy mieszkaniec będzie mógł się wypowiedzieć na temat inwestycji i złożyć uwagę formalną. Ostateczną decyzję o podjęciu uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji podejmuje Rada Miasta Stołecznego Warszawy” – informuje wydział prasowy Ratusza.

Dziś oczywiście nie wiadomo, jakie ostatecznie zapadną decyzje. Zakładając jednak obowiązujące przepisy oraz to, że deweloperzy dostosują się do nich w stu procentach, mieszkańcy Żoliborza rzeczywiście mogą sprawę przegrać.

– Jeśli urząd miasta nie dopatrzy się w projektach budowlanych rażących błędów czy nieścisłości, będzie musiał wydać stosowne pozwolenia na realizację tych projektów – mówi ekspert specjalizujący się w przygotowaniu inwestycji deweloperskich. 

Na tym etapie jedno jest pewne: decydujący moment dopiero nadejdzie. Konsultacje się odbyły, rada dzielnicy zabrała głos, deweloperzy przedstawili swoje stanowiska, a argumenty prawne są już na stole. Teraz wszystko jest w rękach władz Warszawy. To one zdecydują, czy Żoliborz zachowa jeden z ostatnich terenów pod funkcje publiczne, czy też dopuści kolejne osiedla w miejscu, które dla wielu mieszkańców miały służyć zupełnie innym celom.

Mieszkańcy nie stoją jeszcze na przegranej pozycji. Ale z pewnością nie są też w sytuacji komfortowej. Bo w sporze z deweloperami nie wystarczy mieć rację społeczną. Trzeba jeszcze przekonać miasto, że warto z niej zrobić użytek.

Główne wnioski

1. Spór na Żoliborzu pokazuje systemową słabość planowania przestrzennego w Polsce. Nawet wieloletni proces uchwalania planu miejscowego, prowadzony z udziałem mieszkańców, nie daje gwarancji jego trwałości. Lex deweloper w praktyce staje się narzędziem pozwalającym omijać ustalenia planów, jeśli tylko inwestycja wpisuje się w szersze kierunki polityki przestrzennej zapisane w studium.
2. Pozycja mieszkańców, choć silna społecznie i politycznie, jest ograniczona formalnie. Mobilizacja, petycje i wsparcie rady dzielnicy budują presję, ale nie przesądzają wyniku. Kluczowe znaczenie mają przepisy oraz decyzja Rady Miasta, która może uznać, że interes publiczny leży po stronie zwiększenia podaży mieszkań, nawet kosztem lokalnych ustaleń planistycznych.
3. Ostateczne rozstrzygnięcie będzie miało charakter precedensowy i wykraczający poza Żoliborz. Decyzja pokaże, czy Warszawa traktuje miejscowe plany jako realne narzędzie kształtowania przestrzeni, czy raczej jako punkt odniesienia, który można elastycznie omijać. W praktyce będzie to także sygnał dla innych inwestorów i mieszkańców, jak w przyszłości będą rozstrzygane podobne konflikty w mieście.