Obronna łamigłówka Europy

Inwazja Rosji na Ukrainę w lutym 2022 r. ponownie umieściła wydatki zbrojeniowe w centrum uwagi europejskich polityków. Wybór Donalda Trumpa na prezydenta przez część obserwatorów jest odbierana jako kolejny wyraźny sygnał do wzmożenia starań Europy w tej dziedzinie. W ostatnich latach amerykański polityk wielokrotnie zarzucał krajom europejskim zbyt niski poziom wydatków militarnych, a zapowiadana perspektywa zakończenie wojny w Ukrainie „w jeden dzień” oznacza mglistą perspektywę bezpieczeństwa reszty Europy.

Polska na czele

Najlepszym źródłem bieżących informacji o wydatkach na obronność są  dane NATO. Zgodnie z szacunkowymi danymi w 2024 r. Polska przeznaczy na obronność najwięcej w relacji do PKB (4,1 proc.), a kolejne Estonia i USDA po 3,4 proc. Największe europejskie gospodarki: Niemcy, Francja oraz Wielka Brytania wydadzą nieco ponad 2 proc. PKB. W przypadku naszego zachodniego sąsiada udział ten może być nieco mylący. Jeszcze w ubiegłym roku wydatki wyniosły bowiem zaledwie 1,6 proc. PKB, nieco więcej niż średnia z poprzednich 10 lat na poziomie 1,4 proc. PKB. Stosunkowo najmniej z dużych gospodarek Europy do bezpieczeństwa dokładają się Włochy (1,5 proc. PKB) oraz Hiszpania (1,3 proc. PKB).

W przypadku wydatków militarnych znaczenie ma zarówno wielkość gospodarki kraju, jak też ich struktura. Według danych NATO USA ma o ok. 10 proc. więcej personelu militarnego niż siedem największych pod tym względem państw europejskich razem wziętych (Polska, Francja, Niemcy, Włochy, Wielka Brytania i Hiszpania). Ważne jest nie tylko utrzymywanie potencjału obronnego, ale również jego zwiększanie. Polska ma najwyższy przewidywany udział inwestycji w sprzęt w ogóle wydatków (ponad 50 proc.). Ponad medianą wydatków na tę kategorię wynoszącą ok. 31 proc. są również np. Finlandia i Wielka Brytania, ale większość krajów spełnia cel NATO (20 proc.).

Europejska „jazda na gapę" kiedyś i dziś

W ekonomii często używa się pojęcia „pokusy nadużycia" (ang. moral hazard), by opisać zmiany zachowania, gdy ma się ochronę przed ryzykiem. Ubezpieczenie samochodu przed kradzieżą sprawia, że jego właściciel jest mniej skłonny do zostawiania go na parkingu strzeżonym.

Po II wojnie światowej wiele europejskich krajów zdecydowało, że członkostwo w NATO dostatecznie chroni je przed zagrożeniem zewnętrznym, stawiając na to, że w razie potrzeby z pomocą przyjdą Stany Zjednoczone. Wydatki militarne państw UE w latach 1960-1989 były ponad dwa razy niższe (ok. 3 proc. PKB) niż USA (7 proc. PKB) według danych Banku Światowego.

Okres po zakończeniu zimnej wojny pozwalał korzystać z tzw. dywidendy pokoju. Państwa mogły zredukowały wydatki wojskowe i przeznaczyły pieniądze na inne cele. Niemniej „jazda na gapę" Europy pozostała. W latach 1990-2022 USA przeznaczały średnio 3,9 proc. PKB na obronność, podczas gdy UE 1,6 proc. PKB. Najniższy punkt pod tym względem przypadł na okres, który zbiegł się z aneksją Krymu przez Rosję (2014 r.).

W niedawnym artykule niemiecki ekonomista Guntram Wolff pokazał, jakie są skutki braku inwestycji w obronność na przykładzie Niemiec. O ile w 1992 r. Republika Federalna Niemiec dysponowała ponad 4 tys. czołgów, to liczba ta spadła do 2,4 tys. w 2004 r. i zaledwie 340 sztuk w 2021 r. To 8 proc. stanu z 1992 r., choć w takich porównaniach należy brać pod uwagę również jakość sprzętu. Liczba haubic spadła z ponad 3 tys. w 1992 r. do 120 w 2021 r. Przy obecnym tempie zamówień odbudowa zasobów militarnych Niemiec do poziomu z 2004 r. zabrałaby w przypadku samolotów bojowych 10 lat, czołgów 40 lat a haubic 100 lat (sic!). Rozbudowa potencjału militarnego Rosji umożliwia temu krajowi – według wyliczeń Wolffa i współautorów – na wytworzenie od zera uzbrojenia Bundeswehry z 2021 r. w ciągu kilku miesięcy.

Kraje europejskie nie ograniczały się do „jazdy na gapę" wyłącznie w stosunku do USA. Chociaż budowanie zdolności obronnych jest wymieniane w unijnych regulacjach jako jeden ze wspólnych priorytetów Unii, to praktyka wydaje się wskazywać na coś innego. Wysiłek jest nierównomiernie rozłożony między państwami członkowskimi. Im większe jest zagrożenie ze strony Rosji (na wykresie przybliżane odległością stolicy danego kraju do Moskwy), tym bardziej zwiększone zostały wydatki militarne. Nieprzypadkowo Hiszpania i Portugalia, oddalone o 3,5- 4 tys. km od Kremla, są na dole listy, zarówno pod względem poziomu wydatków w 2024 r., jak i jego zmiany od 2021 r. Przypadek Francji jest nieco inny, gdyż kraj ten ma silny przemysł zbrojeniowy, a wydatki oscylują wokół celu NATO (2 proc. PKB) od dłuższego czasu. Zaznaczyć należy, że najprawdopodobniej kraje wydających ponadprzeciętnie dużo na rozwój zdolności obronnych ponoszą koszt nie tylko budżetowy. Większość badań wskazuje bowiem na negatywną zależność między wydatkami militarnymi a rozwojem gospodarczym.

Europejskie obligacje obronne na ratunek?

W kręgach europejskich coraz częściej wspomina się o pomyśle zaciągnięcia wspólnego długu na cele wojskowe. Były premier Włoch Enrico Letta w raporcie dotyczącym przyszłości jednolitego rynku zaproponował chociażby emisję obligacji obronnych w ramach Europejskiego Mechanizmu Stabilności.

Idea uwspólnotowienia części długu na cele obronne niesie wiele potencjalnych korzyści. Po pierwsze, koszt zaciągania długu byłby niższy, niż w przypadku, gdy czynią to poszczególne państwa członkowskie. Jest to szczególnie istotne dla krajów będących poza strefą euro (w tym Polski), których rentowności długu są co do zasady wyższe. Ponadto, fragmentaryzacja wydatków na poziomie narodowym w krajach UE prowadzi do nieefektywności, duplikacji projektów i unikania ryzyka przy podejmowaniu projektów R&D w tej dziedzinie.

Zaznaczyć należy, że nie chodzi o zastąpienie wydatków narodowych na cele obronne, ale przeznaczenie jakiejś części wspólnych funduszy krajów UE na te cele, np. budowę ochrony przeciwlotniczej, wsparcie wojskowe Ukrainy czy rozwój infrastruktury krytycznej. Efektem pośrednim byłoby ograniczenie „efektu gapowicza" w ramach Europy. Im większy byłby program, tym równiejsze byłoby rozłożenie obciążeń dzięki uwspólnotowieniu długu.

Istnieją dwie główne przeszkody do wcielenia idei europejskich obligacji obronnych w życie. Pierwsza jest natury prawnej. Nie wdając się zbytnio w szczegóły techniczne, warto wspomnieć, że zapisy traktatowe nie pozwalają na finansowanie z budżetu UE wydatków na cele militarne. Wyjściem z sytuacji jest fundusz wzorowany uruchomionym po pandemii COVID-19, z którego przeznaczane są pieniądze na krajowe programy odbudowy (KPO). Stanowił precedens umożliwiający emisję obligacji.

Opcji jest więcej, ale każda wiąże się z problemami natury prawnej. Niemniej istotne są ograniczenia natury politycznej. Należałoby przekonać państwa, które od dłuższego czasu podchodzą sceptycznie do idei uwspólnotowienia długu. Ostatnie dni przynoszące zwycięstwo Trumpa w USA i rozpad koalicji w Niemczech mogą stanowić dogodny moment do podjęcia bardziej zdecydowanych ruchów. Zdymisjonowany minister finansów Niemiec, Christian Lindner, należał do największych przeciwników propozycji emisji wspólnego długu przez kraje UE. Z kolei jego następca Jörg Kukies był jednym z kluczowych architektów wspólnego programu pożyczkowego UE po pandemii COVID-19.

Historia każe być jednak ostrożna wobec możliwości sukcesu europejskich obligacji obronnych ze względu na szybkości wdrożenia oraz skalę programu. Należy zadać pytanie, dlaczego tak późno rozpoczęła się dyskusja na ich temat. Do aneksji Krymu doszło już ponad 10 lat temu, a za kilka miesięcy miną trzy lata od początku inwazji Rosji na Ukrainę. Gdyby Kamala Harris została wybrana, Europa i tak nie mogłaby wciąż liczyć tylko na Stany Zjednoczone. Polityka fiskalna USA znajduje się od dłuższego czasu na niezrównoważonej ścieżce. Znacząco ogranicza to pole do zwiększenia wydatków militarnych – uważny czytelnik zauważył, że ich poziom w Stanach Zjednoczonych jest nieco niższy niż w 2014 r. Nie zachęciło to Europy do ruchów wyprzedzających i skłania do sceptycyzmu co do możliwości przełamania impasu.

Główne wnioski

1. Polska w 2024 r. wydaje najwięcej ze wszystkich krajów NATO na cele militarne (4,1 proc.).
2. Europa przez dekady korzystały z parasola ochronnego USA. Obecnie ten proces wciąż jest utrzymany, a do „jazdy na gapę" dochodzi też wewnątrz UE.
3. Emisja wspólnych obligacji obronnych UE mogłaby przynieść Polsce wiele korzyści. Bariery prawne oraz polityczne, a także dotychczasowe doświadczenia skłaniają do sceptycyzmu co do możliwości przełamania impasu.