Zaloguj się 
Dzieje się!
Polityka akcyzowa dotycząca wyrobów tytoniowych do zmiany? Straty w budżecie kontra cena papierosów
Wpływy budżetowe są niższe o 3,5 mld zł od zaplanowanych – alarmują autorzy raportu „Ocena wpływu polityki akcyzowej i zakazów produktowych na rynek wyrobów tytoniowych oraz nikotynowych w Polsce”. – Wyroby tytoniowe są zdecydowanie zbyt tanie – odpowiada konsultant krajowy w dziedzinie zdrowia publicznego.
Z tego artykułu dowiesz się…
- Jakie były wpływy do budżetu z akcyzy, uwzględniającej wyroby tytoniowe, wyroby nowatorskie i płyny do e-papierosów w 2025 r.
- Jaka jest ocena Fundacji Laboratorium Prawa i Gospodarki wpływu polityki akcyzowej i zakazów produktowych na rynek wyrobów tytoniowych oraz nikotynowych w Polsce.
- Czy zdaniem konsultanta krajowego w dziedzinie zdrowia publicznego papierosy są za tanie.
Polska jest jednym z liderów produkcji papierosów w UE. Łańcuch obejmuje tysiące gospodarstw rolnych, zakłady przetwórcze, producentów wyrobów gotowych oraz rozbudowaną sieć dystrybucji.
Fundacja Laboratorium Prawa i Gospodarki w raporcie zatytułowanym „Ocena wpływu polityki akcyzowej i zakazów produktowych na rynek wyrobów tytoniowych oraz nikotynowych w Polsce” przyjrzała się kwestiom związanym z daninami.
Harmonogram kontra rewizja
W 2022 r. wprowadzono w Polsce tzw. akcyzową mapę drogową, czyli umowę społeczną, która zakładała 10 proc. podwyżki podatku akcyzowego na wszystkie kategorie wyrobów tytoniowych do 2027 r.
– Mapa powodowała systematyczny wzrost wpływów akcyzowych, pozwalając jednocześnie utrzymać szarą strefę na poziomie ok. 5 proc. Mimo konsekwentnego wzrostu wpływów budżetowych w 2024 r. nowy rząd wprowadził znacznie większe podwyżki akcyzy. W krótkim czasie przyniosły one skutki odwrotne od zakładanych. Rewizja mapy akcyzowej z 2024 r. i bezprecedensowe podwyżki zaplanowane na lata 2025-2027 już dowiodły, że Ministerstwo Finansów nie doszacowało skali rozwoju szarej strefy i spadku legalnej sprzedaży – mówi dr Grzegorz Keler, adwokat i współautor raportu Fundacji Laboratorium Prawa i Gospodarki.
Jak zapewniają autorzy raportu, podwyżki stawek akcyzy nie przełożyły się na prognozowane wpływy do budżetu.
– Wpływy z akcyzy, uwzględniającej wyroby tytoniowe, wyroby nowatorskie i płyn do e-papierosów sięgały w 2025 r. ok. 33,6 mld zł i odpowiadały za ok. 6,35 proc. całkowitych dochodów podatkowych budżetu państwa. To 3,5 mld zł mniej niż planowano – dodaje Grzegorz Keler.
Apel o powrót do mapy akcyzowej
Według autorów raportu rynek wyrobów tytoniowych i nikotynowych w Polsce znajduje się obecnie w punkcie równowagi między trzema wartościami: ochroną zdrowia i bezpieczeństwa publicznego, stabilnością finansów państwa oraz zasadą wolności działalności gospodarczej.
– Zachwianie tej równowagi przez gwałtowne i niespójne zmiany regulacyjne może prowadzić do efektów odwrotnych do zamierzonych, czyli spadku wpływów budżetowych, wzrostu szarej strefy oraz erozji zaufania do państwa. Dlatego kluczowym wyzwaniem na najbliższe lata nie jest jedynie dalsze zaostrzanie regulacji, lecz ich racjonalizacja, stabilizacja i uwzględnianie rzetelnych danych empirycznych – mówi Krzysztof Koźmiński, prezes Fundacji Laboratorium Prawa i Gospodarki.
Jego zdaniem tylko takie podejście pozwoli pogodzić cele zdrowotne z realiami gospodarczymi i konstytucyjnymi standardami stanowienia prawa.
– Postulujemy pilny powrót do stabilnej, wieloletniej mapy akcyzowej i rezygnację z doraźnych, jednostronnych korekt stawek. Każda zmiana zasad opodatkowania wyrobów tytoniowych i nikotynowych powinna opierać się wyłącznie na transparentnych wskaźnikach makro- i mikroekonomicznych, obejmować zrównoważony harmonogram. Powinna być ogłaszana z odpowiednim wyprzedzeniem, nie fragmentarycznymi nowelizacjami, lecz spójną strategią średniookresową łączącą cele fiskalne, zdrowotne i gospodarcze. Domagamy się, aby kolejne podwyżki akcyzy nie przekraczały poziomu inflacji – alarmuje Krzysztof Koźmiński.
Zdaniem ekspertów należy też wstrzymać kolejne podwyżki stawek i zakazów produktowych do czasu przeprowadzenia rzetelnej, publicznej analizy ex post skutków zmian z 2025 r., w tym wpływu na dochody budżetowe, skalę szarej strefy, zatrudnienie w sektorze oraz łańcuchy dostaw.
„Wprowadzanie kolejnych regulacji bez takiej oceny oznacza powtarzanie tego samego błędu prognostycznego” – czytamy w raporcie.
Zdaniem eksperta
Wyroby tytoniowe są zdecydowanie zbyt tanie
Światowa Organizacja Zdrowia stoi twardo na stanowisku, a potwierdzają to również liczne analizy i publikacje, że podnoszenie cen jest jednym z najsilniejszych mechanizmów ograniczania konsumpcji. Działa to na dwa sposoby.
Po pierwsze, wyższa cena ogranicza inicjację. Jeżeli wyrób nikotynowy kosztuje więcej, młodzież ma mniejszą skłonność do jego wypróbowania. Pojawia się po prostu myślenie: „Po co mam wydawać tyle pieniędzy na ten wyrób, skoro mogę przeznaczyć je na kino, koncert czy coś innego?”. Tutaj dowody są bardzo mocne.
Po drugie, wyższa cena ogranicza konsumpcję wśród osób już uzależnionych. Jeżeli osoba paląca papierosy widzi, że ich cena rośnie, może to skłonić ją do ograniczenia palenia albo wręcz do jego rzucenia.
Potwierdzam to również z perspektywy mojej pracy w poradni Centrum Profilaktyki Nikotynowej w Uniwersyteckim Centrum Klinicznym w Gdańsku. Pacjenci mówią, że wyższa cena w relacji do ich mniejszych dochodów np. po przejściu na emeryturę, skłoniła ich do ograniczenia palenia albo wręcz do jego rzucenia. Podobne dowody mamy na całym świecie.
Z perspektywy zdrowia publicznego problemem jest również to, że nasza akcyza nie nadążała za inflacją i wzrostem wynagrodzeń. Przy obowiązującej mapie drogowej dla tradycyjnych wyrobów tytoniowych papierosy w stosunku do naszych zarobków de facto stawały się tańsze. Innymi słowy, akcyza nie uwzględniała w wystarczającym stopniu ani inflacji, ani wzrostu wynagrodzeń.
Mapa akcyzowa, w dużym stopniu wynegocjowana przez duże koncerny tytoniowe, nie spełniała więc kryterium, które z punktu widzenia zdrowia publicznego powinno być kluczowe: wyroby tytoniowe, w stosunku do naszych zarobków i siły nabywczej, powinny stawać się droższe, tak aby konsument odczuwał ich cenę w relacji do swoich dochodów.
Dlatego uważam, że dotychczasowe rozwiązania, przynajmniej w odniesieniu do tradycyjnych wyrobów tytoniowych, nie spełniają kryteriów zdrowia publicznego.
Inaczej wyglądała sytuacja w przypadku e-papierosów. Ostatnie podwyżki, przynajmniej w odniesieniu do urządzeń do waporyzacji, były próbą podjęcia określonych działań, które oceniam pozytywnie. Ministerstwo Finansów próbowało przez jednorazowe działania nałożyć na te urządzenia dodatkową opłatę i ją waloryzować.
Projekt UD213
Zdaniem autorów raportu fundamentalne znaczenie dla rynku tytoniowego i nikotynowego ma projekt UD213, tj. projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych.
– Projekt przewiduje przede wszystkim zakaz wprowadzania do obrotu jednorazowych papierosów elektronicznych, także beznikotynowych, ograniczenie aromatów w saszetkach nikotynowych do składników nadających zapach lub smak tytoniu oraz ograniczenia dotyczące innych produktów zawierających nikotynę, które nie mieszczą się w dotychczasowych kategoriach wyrobów tytoniowych lub produktów powiązanych.
Należy wycofać projekt UD213 w obecnym kształcie oraz podobne projekty. Regulacje powinny różnicować kategorie wyrobów według realnego ryzyka: sposobu dystrybucji, podatności na nielegalny obrót, możliwości egzekwowania akcyzy i skuteczności kontroli wieku nabywcy, a nie wprowadzać całkowite zakazy, które mechanicznie wypychają popyt z rynku legalnego do kanałów nieformalnych. W tych kanałach państwo traci zarówno kontrolę fiskalną, jak i możliwość egzekwowania norm jakościowych oraz ograniczeń sprzedaży osobom niepełnoletnim, czyli dokładnie te cele, które projekt ma rzekomo realizować – informują przedstawiciele Fundacji Laboratorium Prawa i Gospodarki.
Szara strefa
Według fundacji Polska jest liderem europejskiej walki z nielegalną produkcją.
– W 2025 r. polskie służby zlikwidowały więcej nielegalnych fabryk papierosów niż jakiekolwiek inne państwo Unii Europejskiej. W samym 2025 r. KAS wykryła 27 nielegalnych fabryk i przejęła ponad 184 mln sztuk papierosów bez akcyzy. Policja deklaruje ujawnienie 36 nielegalnych zakładów i zabezpieczenie 51 mln sztuk. Skuteczność służb jest wysoka, ale walka z nielegalnym rynkiem tytoniowym pochłania zasoby, które mogłyby trafić gdzie indziej. Średnio co 13. papieros sprzedawany w Polsce pochodzi z nielegalnego źródła. Udział samych podróbek wzrósł w ciągu roku ponad dwukrotnie z 1,5 proc. do 3,7 proc. Udział szarej strefy w 2025 r. wzrósł do poziomu 7,5 proc. To powtórka mechanizmu znanego z lat 2011-2014, gdy drastyczne podwyżki akcyzy doprowadziły szarą strefę do poziomu bliskiego 20 proc. Odbudowa rynku po tamtym doświadczeniu zajęła ponad dekadę – przekonują autorzy raportu.
W 2025 r. wyprodukowano w Polsce 197,724 mld sztuk papierosów
Polska jest największym w UE producentem wyrobów tytoniowych i jednym z większych producentów na świecie, a także znaczącym importerem surowca tytoniowego. Na terenie Polski funkcjonują zakłady produkcyjne należące do czterech globalnych koncernów tytoniowych.
Jak czytamy w raporcie, w 2025 r. wyprodukowano w kraju 197,724 mld sztuk papierosów, co oznacza wzrost o ok. 42 proc. w ciągu dekady. W 2024 r. nakłady inwestycyjne sięgnęły 730,6 mln zł.
– Od ok. 2020 r. widoczna jest zmiana strukturalna rynku polegająca na wyhamowaniu dynamiki sprzedaży tradycyjnych papierosów i szybkim rozwoju segmentu wyrobów nowatorskich oraz e-papierosów. W 2023 r. sprzedaż wkładów do podgrzewaczy tytoniu osiągnęła ok. 7 mld sztuk (ponad 10 proc. łącznego rynku tradycyjnych i nowatorskich wyrobów), a sprzedaż
płynów do e-papierosów rosła średnio o 27 proc. rocznie w latach 2020-2023. Szczególnie silny wzrost odnotowały e-papierosy jednorazowe, których sprzedaż w 2023 r. była ponad 4,5-krotnie wyższa niż rok wcześniej.
Trend ten utrzymał się również w 2024 r. Według danych Ministerstwa Finansów sprzedaż podgrzewanego tytoniu osiągnęła ok. 2,2 tys. ton, co oznacza wzrost o blisko 500 proc. wobec 2019 r. Jednocześnie sprzedaż płynów do papierosów elektronicznych wyniosła ok. 1 mld ml – informuje Fundacja Laboratorium Prawa i Gospodarki.
Główne wnioski
- Wpływy z akcyzy, uwzględniającej wyroby tytoniowe, wyroby nowatorskie i płyn do e-papierosów sięgały w 2025 r. ok. 33,6 mld zł i odpowiadały za ok. 6,35 proc. całkowitych dochodów podatkowych budżetu państwa. To 3,5 mld zł niż planowano.
- Średnio co 13. papieros sprzedawany w Polsce pochodzi z nielegalnego źródła. Udział samych podróbek wzrósł w ciągu roku ponad dwukrotnie, z 1,5 proc. do 3,7 proc. Udział szarej strefy w 2025 r. wzrósł do poziomu 7,5 proc.
- Fundacja Laboratorium Prawa i Gospodarki, w raporcie zatytułowanym „Ocena wpływu polityki akcyzowej i zakazów produktowych na rynek wyrobów tytoniowych oraz nikotynowych w Polsce”, apeluje o pilny powrót do stabilnej, wieloletniej mapy akcyzowej i rezygnację z doraźnych, jednostronnych korekt stawek. Z kolei Światowa Organizacja Zdrowia stoi twardo na stanowisku, a potwierdzają to również liczne analizy i publikacje, że podnoszenie cen jest jednym z najsilniejszych mechanizmów ograniczania palenia.
