Rekord sporów w przetargach publicznych. Odwołania wydłużają uruchamianie inwestycji

W ostatnich latach odnotowano prawie dwukrotny wzrost liczby odwołań wykonawców do Krajowej Izby Odwoławczej (KIO) w porównaniu z 2019 r. i wcześniejszymi latami. Podczas gdy w 2019 r. liczba wniosków składanych do KIO wyniosła niespełna 3 tys., szacuje się, że w tym roku będzie ich dwukrotnie więcej – nawet ponad 6 tys.

Wydłuża się także czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosku. Ustawowo Izba ma 15 dni na rozpatrzenie odwołania, licząc od dnia doręczenia. Następnie KIO wydaje wyrok i przygotowuje pisemną wersję jego uzasadnienia. Strony mają możliwość w ciągu 14 dni od wydania wyroku wnieść skargę do sądu. W kolejnych 30 dniach sąd zamówieniowy musi rozpatrzyć skargę. Cała procedura odwoławcza powinna zamknąć się w ciągu 90 dni.

Tyle w teorii. Wykonawcy alarmują jednak, że w praktyce terminy te są znacznie dłuższe. W czwartym kwartale 2025 r. na samą rozprawę można było czekać od czterech do ośmiu tygodni.

Niższy próg wejścia niż w innych krajach

W Polsce koszt złożenia wniosku do KIO waha się od 7,5 tys. zł do 20 tys. zł, w zależności od rodzaju zamówienia i tzw. progu unijnego – czyli wartości przetargu, od której zaczynają obowiązywać bardziej rygorystyczne przepisy UE.

Oznacza to, że przy mniejszych postępowaniach, poniżej progów unijnych, wpis od odwołania wynosi zazwyczaj 7,5 tys. zł. Gdy wartość zamówienia przekracza próg unijny, opłata rośnie, najczęściej do ok. 15 tys. zł, a w przypadku robót budowlanych może sięgać nawet 20 tys. zł. Bariera finansowa jest więc znacznie łatwiejsza do udźwignięcia dla dużych wykonawców niż dla mniejszych firm, a odwołanie staje się elementem strategii przetargowej.

Podobne procedury odwoławcze obowiązują w krajach sąsiadujących z Polską.

W Czechach obowiązuje kaucja, która pełni funkcję zabezpieczenia. Ma ona ograniczyć składanie nieuzasadnionych skarg. Jej wysokość wynosi zazwyczaj 1 proc. wartości oferty, przy czym obowiązuje dolny limit ok. 9 tys. zł i górny – 1,75 mln zł. Kaucja zostaje zwracana tylko wtedy, gdy skarga zostanie uznana za zasadną. Na Słowacji z kolei górny limit kosztu wniosku wynosi 300 tys. zł, a w Niemczech do 215 tys. zł, a czasem nawet do 400 tys. zł.

Wydaje się więc, że w Czechach, Niemczech czy na Słowacji ograniczeń jest więcej. Wyższe niż w Polsce są także bariery finansowe.

Wykonawcy narzekają

– Widzimy przed sobą historyczną kumulację projektów praktycznie w każdym segmencie budownictwa. Aby skala inwestycji przełożyła się na wzrost, potrzebujemy nie tylko finansowania, lecz przede wszystkim sprawnego systemu rozstrzygania sporów na etapie przetargowym – mówił podczas konferencji wynikowej Budimeksu Artur Popko, prezes budowlanego giganta.

W Polsce trwa obecnie prawdziwa fala inwestycji infrastrukturalnych. W realizacji i przygotowaniu są projekty o historycznej wartości. Mowa o budowie nowoczesnego lotniska w ramach projektu Port Polska, pierwszego odcinka Kolei Dużych Prędkości czy modernizacji Lotniska Chopina. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) planuje tylko w tym roku przetargi o wartości ponad 12 mld zł na drogi o długości 260 km. Także PKP PLK, zarządca infrastruktury kolejowej w Polsce, planuje wydać na inwestycje w 2026 r. ok. 20 mld zł. Takiej kumulacji inwestycji nie było od lat.

Przeczytaj: Budimex z rentownością najwyższą od 60 lat. Kwitną inwestycje za granicą

Jak mówił Artur Popko, odwołania do KIO mają bardzo duży wpływ na tempo uruchamiania kontraktów. Wykonawcy potrzebują więc dopasowania reguł prawa do obecnej sytuacji. Budimex argumentuje ponadto, że KIO uwzględnia jedynie ok. 17 proc. odwołań. Większość z nich – o ile nie zostanie wycofana przez wykonawcę albo wcześniej uwzględniona przez zamawiającego – nie wywołuje więc zamierzonego skutku.

– Skala odwołań, czyli ok. 6 tys. rocznie, powoduje wydłużenie całego procesu inwestycyjnego. Jeszcze dwa lata temu okres od momentu złożenia oferty do podpisania kontraktu trwał od trzech do pięciu miesięcy. Dziś bardzo rzadko jest krótszy niż 12 miesięcy – dodał Artur Popko.

W samym tylko 2025 r. Grupa Budimex uczestniczyła w 125 sprawach odwoławczych.

– Przy małych postępowaniach przetargowych nie rekomendowalibyśmy żadnej zmiany ani podnoszenia tej kwoty. Natomiast przy postępowaniach o dużej wartości – powyżej 200 mln zł – próg opłaty, który dziś wynosi 20 tys. zł, w naszej ocenie jest zbyt niski. Zachęca to firmy do składania odwołań. To problem systemowy, który wymaga pilnej interwencji ustawodawcy – mówił prezes Budimeksu.

Walki o kontrakty

Ostatnio byliśmy świadkami zaciętej rywalizacji wykonawców przy kontraktach o spektakularnej wartości. Głośnym echem odbiła się walka o budowę linii kolejowej Białystok – Ełk, która jest częścią strategicznej międzynarodowej inwestycji Rail Baltica. To jeden z największych w historii kontraktów kolejowych o wartości ok. 5 mld zł, w którym zamawiający – PKP PLK – zdecydował się na wybór konsorcjum firm Mirbud i Torpol.

Od tej decyzji odwołał się jednak rywal Mirbudu – Budimex, który zaproponował cenę o 400 mln zł wyższą. Argumentem przeciwko zwycięskiemu konsorcjum była kara środowiskowa, którą w 2022 r. otrzymał Mirbud, a także zarzut zatajenia jej istnienia. Wysokość tej kary wynosiła jednak zaledwie 15 tys. zł. KIO przychyliła się do wniosku Budimeksu, a sprawa trafiła do Sądu Okręgowego. Harmonogram i tak opóźnionej budowy zapewne znacznie się wydłuży.

Przeczytaj: Mirbud traci miliardowy kontrakt kolejowy po wyroku KIO. Prawnicy: To problem całej branży

Innym przykładem sporu między wykonawcami był gigantyczny kontrakt drogowy na budowę tunelu pod Odrą w ciągu drogi S6. Zwycięskie konsorcjum złożone z polskiej firmy NDI i jej tureckiego partnera Doğuş zostało zaskarżone przez Gülermak SA. Powód? Udział Turków, czyli firm spoza UE, w przetargu. Pikanterii sprawie dodawał fakt, że Gülermak jest spółką polską, należącą… do tureckiej grupy budowlanej. Ostatecznie KIO nie przychyliła się do wniosku skarżącego.

Odwołania do KIO nie muszą być złe

Zdaniem Wojciecha Merkwy, radcy prawnego z kancelarii JDP Drapała Chomiuk & Partners, specjalizującego się w prawie zamówień publicznych, rosnąca liczba odwołań składanych do KIO jest pochodną kilku czynników. Jednym z nich jest wysoki poziom konkurencji na polskim rynku.

– Wysoka konkurencyjność przejawia się stosunkowo dużą liczbą składanych ofert, ale również utrzymującym się stanem „nienasycenia” rynku. Z uwagi na wielomiesięczne przestoje u największych polskich inwestorów uruchamiane przetargi stają się przedmiotem wyjątkowo drapieżnej rywalizacji wykonawców. Trudno się temu dziwić, skoro w niektórych strategicznych sektorach – jak np. kolejowym – okresy zawieszenia trwają zdecydowanie zbyt długo – komentuje Wojciech Merkwa.

Mecenas potwierdza, że na dużą liczbę odwołań wpływa także relatywnie niska wysokość wpisu, który trzeba uiścić, aby zainicjować postępowanie odwoławcze. Wojciech Merkwa zgadza się, że poziom tej opłaty nie jest wysoki – zwłaszcza biorąc pod uwagę podmioty zainteresowane zamówieniami o wielomilionowej wartości. Wskazuje jednak na istotne zastrzeżenie.

– Z drugiej strony uważam, że istotne zmiany w tym zakresie mogłyby przynieść więcej szkody – np. ograniczyć dostęp do środków ochrony prawnej dla małych przedsiębiorców – niż korzyści w postaci ograniczenia oczywiście niezasadnych odwołań – mówi prawnik.

Przeczytaj: Gigantyczny kontrakt na tunel pod Odrą w cieniu nowych przepisów. Gülermak kwestionuje polsko-tureckie konsorcjum (AKTUALIZACJA)

Zdaniem eksperta znacznie ważniejsza jest dbałość o dobre praktyki oraz jednolite stosowanie PZP przez KIO.

– Obecnie częstą motywacją wykonawców, która prowadzi ich do decyzji o złożeniu odwołania, jest świadomość, że w toku postępowania odwoławczego wydarzyć może się właściwie wszystko. W związku z tym – czemu nie spróbować? – wskazuje Wojciech Merkwa.

Częstą motywacją wykonawców, która prowadzi ich do decyzji o złożeniu odwołania, jest świadomość, że w toku postępowania odwoławczego wydarzyć może się właściwie wszystko. W związku z tym – czemu nie spróbować?

Dodaje, że zamawiający nie zawsze jednoznacznie interpretują przepisy, a orzeczenia KIO w podobnych sprawach potrafią się różnić. W takiej sytuacji firmy decydują się na składanie odwołań nawet wtedy, gdy szanse na wygraną są niewielkie. Jak podkreśla, jest to naturalna konsekwencja realiów polskiego rynku zamówień publicznych.

– Zjawiska tego nie traktowałbym jako definitywnie negatywnego. Warto jednak zastanowić się, czy wszystkie przyczyny prowadzące do takiej sytuacji zasługują na aprobatę. Tym bardziej, że duża liczba odwołań sprawia, iż polski system odwoławczy – będący jednym z najsprawniejszych w Europie – staje się coraz mniej wydolny – podsumowuje mecenas.

Główne wnioski

1. Liczba odwołań do KIO wzrosła w ciągu kilku lat dwukrotnie, przekraczając obecnie ok. 6 tys. rocznie. Większość z nich nie jest uwzględniana, ale mimo to wydłuża czas uruchamiania kontraktów. W rezultacie proces realizacji inwestycji infrastrukturalnych staje się mniej przewidywalny i bardziej kosztowny zarówno dla wykonawców, jak i zamawiających.
2. Koszty wniesienia odwołania wahają się od 7,5 tys. zł do 20 tys. zł, w zależności od wartości zamówienia i progów unijnych. Dla mniejszych firm takie opłaty mogą stanowić barierę, natomiast duże przedsiębiorstwa traktują je często jako element strategii przetargowej. W krajach sąsiednich – Czechach, Niemczech i na Słowacji – bariery finansowe są jeszcze wyższe, co ogranicza możliwość składania nieuzasadnionych odwołań.
3. Rząd pracuje nad nowelizacją rozporządzenia regulującego postępowanie KIO, m.in. wprowadzając możliwość prowadzenia rozpraw zdalnych. Eksperci podkreślają jednak, że same odwołania nie są z natury problemem – kluczowa jest większa przewidywalność systemu i jednolite stosowanie przepisów. Skala odwołań wpływa bowiem na całe środowisko inwestycyjne i wymaga działań ustawodawczych, aby nie blokować realizacji dużych projektów infrastrukturalnych.