Dlaczego państwowe spółki nie chcą ugód? Za długie procesy płaci gospodarka

Biznes mówi „tak”, państwo – „niekoniecznie”. Choć stosuje się polubowne metody rozwiązywania sporów między prywatną firmą a podmiotem zależnym od Skarbu Państwa, daleko im do miana standardu.

– Choć prawo daje zielone światło, instytucje publiczne, samorządy i spółki Skarbu Państwa omijają arbitraż gospodarczy szerokim łukiem. Wybierają wieloletnie procesy w sądach powszechnych. Dlaczego? Decydują o tym polityka, strach urzędników przed odpowiedzialnością oraz brutalna taktyka procesowa – mówi Robert Szczepanek, radca prawny i założyciel Ultima Ratio.

Polubowne rozwiązania, czyli jakie?

Na wstępie warto wskazać różnice między dwoma kluczowymi pojęciami: mediacją i arbitrażem. Mediacja ma na celu rozwiązanie sporu w drodze rozmów prowadzonych przy udziale mediatora. To bezstronna i niezależna osoba, która nie rozstrzyga sporu, lecz pomaga stronom dojść do porozumienia. Mediacja to proces trójstronny, w którym mediator wspiera strony w poszukiwaniu odpowiedniego rozwiązania.

Innym przykładem jest koncyliacja, w której rolę mediatora pełni koncyliator. Zasadnicza różnica? Koncyliator, po analizie stanowisk, sam przedstawia propozycję zakończenia sporu, a zainteresowane strony nie uczestniczą w jej przygotowaniu. W przypadku mediacji i koncyliacji mówimy więc o rozwiązaniu sporu. Z kolei w arbitrażu arbiter ma kompetencje do wydania rozstrzygnięcia. Zwykle jest to profesjonalista specjalizujący się w dziedzinie, której dotyczy spór.

Co istotne, ugoda zawarta przed mediatorem wymaga zatwierdzenia przez sąd powszechny, aby uzyskać moc prawną ugody sądowej. W przypadku wyroku sądu polubownego, aby prowadzić egzekucję, niezbędne jest uzyskanie stwierdzenia jego wykonalności przez sąd powszechny.

Z danych Ministerstwa Sprawiedliwości wynika, że w ostatnich latach przybyło spraw o zatwierdzenie ugody lub uznanie albo stwierdzenie wykonalności wyroku sądu polubownego. Dane nie wskazują jednak, jaki odsetek tych spraw dotyczy podmiotów publicznych. O obserwacje dotyczące tego zjawiska pytamy ekspertów.

Wykres interaktywny

Pełny ekran

Nieco lepiej w przypadku mediacji. „Doszło do przełamania po stronie publicznej”

– Popularność mediacji rośnie. Biorą w nich udział zarówno spółki prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa, jak i jednostki samorządu terytorialnego oraz inne jednostki sektora finansów publicznych, takie jak GDDKiA. Choć wszystkie te podmioty mają różne formy organizacyjno-prawne, każdy z nich może korzystać – i niejednokrotnie korzysta – z polubownych metod rozwiązywania sporów – wyjaśnia Jan Markiewicz, adwokat w kancelarii CMS.

Powodów jest co najmniej kilka. Po pierwsze, czas. W sądach powszechnych sprawy gospodarcze mogą trwać wiele lat. Zdarza się, że na prawomocny wyrok w złożonej sprawie budowlanej trzeba czekać nawet dziesięć lat. Przy takiej przewlekłości postępowań trudno oszacować ich koszty. Jak wyjaśnia Jan Markiewicz, powodów jest jednak więcej.

Doszło do pewnego przełamania po stronie publicznej. Nie ma już tak rygorystycznego podejścia do wydawania dodatkowych pieniędzy w ramach ugody. Przełom nastąpił podczas pandemii, a następnie pod wpływem wojny w Ukrainie i wywołanego przez nią szoku cenowego.

– Wydaje się, że doszło do pewnego przełamania po stronie publicznej. Nie ma już tak rygorystycznego podejścia do wydawania dodatkowych pieniędzy w ramach ugody. Przełom nastąpił podczas pandemii, a następnie pod wpływem wojny w Ukrainie i wywołanego przez nią szoku cenowego. Ceny wzrosły, a uczestnicy rynku zrozumieli, że w nieprzewidywalnych warunkach nie da się utrzymać ciągłości inwestycji bez elastycznego podejścia do ich finansowania i sposobu rozwiązywania sporów dotyczących ich realizacji – wyjaśnia nasz rozmówca.

Dyscyplina finansów publicznych kontra widmo paraliżu inwestycyjnego

– Jeszcze kilka lat temu ugody z udziałem Skarbu Państwa były rzadkością. Powodem były brak wyraźnej podstawy prawnej i obawa urzędników przed odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zmienił to art. 54a ustawy o finansach publicznych, który obowiązuje od czerwca 2017 r. Pozwala jednostce publicznej zawrzeć ugodę w spornej sprawie, jeśli uzna, że będzie to dla niej korzystniejsze niż prowadzenie postępowania sądowego. Warunkiem jest sporządzenie pisemnej oceny wskazującej, że skutki ugody są korzystniejsze niż prawdopodobny wynik postępowania. Ta zmiana zdjęła z decydentów część ryzyka, które wcześniej blokowało rozmowy – wyjaśnia Paweł Latkowski, adwokat z kancelarii prawnej Octo Legal.

Jan Markiewicz dodaje, że potrzeba zachowania ciągłości inwestycji często okazuje się ważniejsza dla powodzenia przedsięwzięcia niż dochodzenie kar umownych.

– Jeśli doszło do wydłużenia czasu realizacji kontraktu, przewidziane są kary umowne, które należy naliczyć i wyegzekwować. Ich sfinansowanie przez prywatnego przedsiębiorcę często wiąże się jednak z utratą płynności, która jest niezbędna, by sfinalizować inwestycję. Dochodzi wówczas do paraliżu, którego można uniknąć dzięki ugodzie. Rynkowe kryzysy po 2020 r. zmieniły podejście do zawierania ugód – mówi Jan Markiewicz.

Przeczytaj: Sztuczna inteligencja w arbitrażu załatwi sprawę w 40 godzin? „Sądy rozumiane jako budynek to przeżytek”

Mamy także nieco bardziej elastyczne prawo zamówień publicznych. Art. 455 ustawy dopuszcza bowiem możliwość zmiany umowy bez konieczności przeprowadzania nowego postępowania o udzielenie zamówienia. Jest to możliwe w szczególności, gdy doszło do zmiany cen spowodowanej okolicznościami, których zamawiający, działając z należytą starannością, nie mógł przewidzieć.

– Niezmiennie przepisy o dyscyplinie finansów publicznych nakładają pewien gorset na decydentów publicznych. Są jednak podstawy, by dla dobra inwestycji nie podejmować radykalnych działań. Mówię o przedwczesnym naliczaniu kar umownych i ich egzekwowaniu od wykonawcy. Można dokonywać stosownych modyfikacji umowy – podsumowuje ekspert.

Statystyki odzwierciedlają rosnącą popularność ugód. W 2025 r. do Sądu Polubownego przy Prokuratorii Generalnej RP wpłynęło 713 wniosków o mediację i koncyliację. Łączna wartość sporów sięgnęła 26,6 mld zł. Ugodą zakończyło się 81 proc. spraw, a postępowanie trwało średnio około pół roku. Dla porównania, w latach 2017-2018 wpłynęło zaledwie osiem takich wniosków.

To wciąż jednak bardziej tendencja wzrostowa niż standard.

 „W umowach wciąż dominują sądy powszechne”

Polskie prawo daje stronom umowy swobodę wyboru sposobu rozwiązywania sporów, które mogą powstać na jej tle. Jak już wskazaliśmy, nie ma żadnych przeszkód, by podmiot publiczny, zamiast kierować sprawę do sądu, zawarł ugodę. W przypadku zamówień publicznych to zwykle zamawiający umieszcza w umowie stosowną klauzulę, przewidującą, że spory będzie rozstrzygał sąd powszechny.

– Przedsiębiorca zwykle nie ma możliwości negocjowania przewidzianej w umowie metody rozwiązywania sporów. W Polsce w zamówieniach publicznych rzadkością są zatem klauzule arbitrażowe, choć w innych krajach stosuje się je powszechnie. To pokłosie utrwalonej przez lata praktyki, zgodnie z którą spory związane z wydatkowaniem środków publicznych powinny być rozstrzygane przez sądy powszechne. W tej procedurze najlepiej odnajdują się podmioty publiczne – wyjaśnia Jan Markiewicz.

Przeczytaj: Dlaczego pozwy zbiorowe w Polsce nie działają. Jest pomysł na zmianę prawa

Dlaczego sądy powszechne? Robert Szczepanek dodaje, że może chodzić także o pewien rodzaj solidarności. Decydentami w spółkach są m.in. osoby z nadania politycznego.

– Wówczas wprowadzanie klauzul arbitrażowych do umów mogłoby zostać odebrane jako swoiste wotum nieufności wobec kolegów funkcjonujących w państwowym wymiarze sprawiedliwości. Swoim ufa się bardziej – przynajmniej oficjalnie. Drugim, niezwykle silnym czynnikiem jest „efekt podkładki”, czyli lęk przed odpowiedzialnością za ewentualną przegraną. Jeśli instytucja publiczna przegra proces przed sądem powszechnym, urzędnik ma czyste ręce. Sąd wydał wyrok, więc nikt nie postawi mu zarzutu niedopełnienia obowiązków ani niegospodarności. W przypadku wyroku sądu arbitrażowego takiej psychologicznej i politycznej ochrony już nie ma. Przegrana przed prywatnym trybunałem zawsze rodzi ryzyko podejrzenia i kontroli – wyjaśnia założyciel Ultima Ratio.

Nasi rozmówcy niezmiennie wskazują, że alternatywne metody rozstrzygania sporów są rzadkością nie tylko w relacjach między firmami a podmiotami publicznymi. Wiele do życzenia pozostawia również świadomość istnienia takich możliwości, a także wiedza o kosztach i czasie potrzebnym na zakończenie postępowania.

„Podmioty publiczne dobrze czują się w pokoju z godłem na ścianie”

Szczególnie ważnym podmiotem w obszarze rozwiązywania sporów z udziałem sektora publicznego stał się w ostatnich latach wspomniany już Sąd Polubowny przy Prokuratorii Generalnej. Jak wyjaśnia Jan Markiewicz, osoby reprezentujące sektor publiczny dużo pewniej czują się, mediując „pod auspicjami instytucji z godłem na ścianie” niż w innych ośrodkach. Chętniej decydują się tam również na ustępstwa, które umożliwiają zawarcie ugody.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, że zakres właściwości Sądu Polubownego przy PGRP jest istotnie ograniczony. Szczególnie w porównaniu z innymi ośrodkami. Sąd ten jest właściwy do rozwiązywania w drodze mediacji lub koncyliacji sporów, w których jedną ze stron jest Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego, państwowa osoba prawna, osoba prawna z udziałem Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej albo spółka kapitałowa z udziałem wymienionych podmiotów.

Jednak w przypadku arbitrażu sąd ten wydaje wyroki wyłącznie w sprawach niepowiązanych ze Skarbem Państwa ani z jednostkami samorządu terytorialnego.

– Będą to spory wyłącznie pomiędzy państwowymi osobami prawnymi lub osobami prawnymi z udziałem Skarbu Państwa bądź pomiędzy państwowymi osobami prawnymi. Warto także pamiętać, że wszystkie postępowania są dobrowolne. To oznacza, że ich rozpoczęcie oraz ostateczny sposób zakończenia – w przypadku mediacji i koncyliacji – zależą od zgodnej woli stron – wyjaśnia Piotr Nowak, sekretarz generalny Sądu Polubownego, mediator i radca Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd Polubowny przy Prokuratorii Generalnej. „Liczba mediacji wzrasta”

Jeśli chodzi o przedmiot spraw, dominują zamówienia publiczne, których dotyczy 73 proc. wszystkich sporów. Co ciekawe, do 2025 r. głównymi inicjatorami postępowań były podmioty sektora prywatnego, choć proporcje między obiema grupami są zbliżone – wynoszą odpowiednio 53 i 47 proc.

– Jeżeli chodzi o mediacje i koncyliacje, to liczba postępowań z roku na rok systematycznie wzrasta. Niewielka liczba postępowań arbitrażowych wynika przede wszystkim z faktu, że sporów, które obejmuje właściwość arbitrażowa Sądu, jest bardzo niewiele. Warto także zwrócić uwagę na efektywność prowadzonych przez nas postępowań. Przejawia się ona przede wszystkim wysoką skutecznością, czyli odsetkiem zawieranych ugód wynoszącym 87 proc., a także stosunkowo krótkim czasem trwania postępowań. Wielu uczestników mediacji wraca do nas w celu rozwiązania kolejnych sporów – wyjaśnia Piotr Nowak.

Wykres interaktywny

Pełny ekran

Co z innymi sądami polubownymi? „Udział państwowych podmiotów to rzadkość”

Zwróciliśmy się do Sądu Arbitrażowego przy Krajowej Izbie Gospodarczej, Sądu Arbitrażowego przy Konfederacji Lewiatan oraz Sądu Arbitrażowego przy Związku Banków Polskich z pytaniem o udział podmiotów publicznych w postępowaniach polubownych. Z uwagi na poufność instytucje te nie prowadzą dokładnych statystyk dotyczących liczby spraw z udziałem banków kontrolowanych przez Skarb Państwa i innych podmiotów sektora publicznego. Jest jednak jeden wspólny mianownik: spory pomiędzy przedsiębiorcami a podmiotami z udziałem Skarbu Państwa należą do rzadkości.

– W ponad dwudziestoletniej historii naszego Sądu nie było ich na tyle dużo, aby można było mówić o istotnej kategorii spraw lub wyciągać wnioski statystyczne o dalszym charakterze. Moim zdaniem wynika to przede wszystkim z utrwalonej praktyki kierowania sporów do sądów powszechnych. Patrząc w przyszłość, duże nadzieje wiążemy z instytucją tzw. konwersji. Pozwala ona – w dużym uproszczeniu – stronom postępowania toczącego się już przed sądem powszechnym przenieść spór na arbitraż. Instrument ten może być szczególnie interesujący w przypadku wieloletnich, skomplikowanych sporów gospodarczych, w tym sporów z udziałem spółek Skarbu Państwa. Liczymy, że wraz ze wzrostem świadomości tej możliwości będzie ona coraz częściej wykorzystywana przez strony poszukujące bardziej efektywnej, szybszej i elastyczniejszej ścieżki zakończenia sporu – wyjaśnia Agnieszka Siedlecka-Andrychowicz, dyrektorka Sądu Arbitrażowego przy Konfederacji Lewiatan.

Dr Piotr Gałązka, sekretarz Sądu Polubownego przy Związku Banków Polskich, również przyznaje, że omawiane sprawy należą do rzadkości.

– W przypadku Sądu Polubownego przy ZBP sprawy z udziałem podmiotów Skarbu Państwa nie stanowią dominującej kategorii prowadzonych postępowań, jednak tego rodzaju sprawy są rozpoznawane – podsumowuje Piotr Gałązka.

„Ugody wszystkim wyjdą na dobre”

Czy w przyszłości ugody staną się opcją domyślną? Marta Mackiewicz, partnerka w dziale technologii, mediów i telekomunikacji oraz sporów sądowych w kancelarii White Owl, wyjaśnia, że strona publiczna może być ograniczona przez dodatkowe formalności i wymogi związane z dyscypliną finansów publicznych, choć – jak wskazywaliśmy – podejście do tej kwestii się zmieniło.

– Dodatkowo pojawia się konieczność uzyskania dodatkowych zgód lub opinii organów nadzorujących. To często trudniejszy balans niż „zwykła” biznesowa ocena sytuacji i ryzyka kosztów. Z tego względu negocjacje ugodowe ze stroną publiczną mogą trwać dłużej – wyjaśnia ekspertka.

Przeczytaj: Czy zwalnianie „na chłodno” jest możliwe? „Moglibyśmy mieć dużo mniej sporów w sądach”

Nasi rozmówcy są jednak zgodni, że polubowne rozwiązywanie sporów, mimo kosztów i formalności po stronie publicznej, przyniosłoby korzyści wszystkim stronom. Nie można przecież zapominać, że w przypadku wielowątkowych spraw, postępowania przed sądami powszechnymi mogą przechodzić przez kolejne instancje, co pochłania zarówno czas, jak i pieniądze stron. Zdaniem Roberta Szczepanka niechęć sektora publicznego m.in. do arbitrażu to „strata dla całej gospodarki”.

– Nowoczesne postępowania arbitrażowe – zwłaszcza te prowadzone online – są szybkie, sprawne i odformalizowane, a wyroki wydają doświadczeni eksperci z danej branży. Szybkie rozstrzyganie sporów z udziałem podmiotów państwowych błyskawicznie likwidowałoby stan niepewności prawnej i finansowej, w jakim lądują prywatni przedsiębiorcy. Przełamanie tego oporu i szerokie otwarcie się państwa na arbitraż stworzyłyby nieporównywalnie lepsze, bardziej stabilne otoczenie dla biznesu w Polsce – podsumowuje ekspert.

Główne wnioski

1. Na drodze do rozpowszechnienia polubownych metod rozwiązywania sporów z podmiotem państwowym nie stoi prawo. Od wejścia w życie art. 54a ustawy o finansach publicznych jednostki sektora publicznego mogą zawierać ugody, jeśli analiza ekonomiczna wskazuje, że będą one korzystniejsze niż postępowanie sądowe. Nadal jednak silnie oddziałują czynniki pozaprawne: obawa przed kontrolą, odpowiedzialnością za wydatkowanie środków publicznych, utrwalone procedury oraz preferowanie rozstrzygnięć wydawanych przez sądy państwowe.
2. Choć daleko nam do stwierdzenia, że ugody stały się standardem, dane Sądu Polubownego przy Prokuratorii Generalnej RP jednoznacznie wskazują na wzrost liczby mediacji i koncyliacji. W ciągu kilku lat liczba spraw wzrosła z pojedynczych przypadków do kilkuset rocznie, a zdecydowana większość spraw kończy się zawarciem ugody. Jednocześnie arbitraż nadal odgrywa niewielką rolę, głównie ze względu na ograniczoną właściwość tego sądu.
3. Eksperci zgodnie wskazują, że wieloletnie procesy gospodarcze powodują zamrożenie środków finansowych, utrudniają prowadzenie inwestycji i zwiększają niepewność przedsiębiorców. Polubowne metody rozwiązywania sporów pozwalają szybciej zakończyć konflikt, ograniczyć koszty oraz zachować ciągłość realizacji projektów, zwłaszcza dużych inwestycji. Z perspektywy państwa oznacza to również mniejsze obciążenie sądów powszechnych oraz bardziej efektywne wykorzystanie środków publicznych. Aby jednak alternatywne metody rozwiązywania sporów stały się standardem, konieczna jest zmiana praktyki instytucji publicznych oraz większa gotowość do podejmowania decyzji opartych na analizie ekonomicznej, a nie wyłącznie na minimalizowaniu ryzyka odpowiedzialności urzędniczej.