Szybsza elektryfikacja i ulgi dla przemysłu. Unia reformuje system ETS, ale nie zmienia celu redukcji emisji

Zmiany w unijnym systemie handlu emisjami (tzw. EU ETS) były od dawna oczekiwane przez przemysł. Zakłady produkcyjne alarmowały, że zgodnie z obowiązującymi zasadami dostępne na rynku uprawnienia do emisji CO2 skurczą się zbyt szybko, a ich liczba w 2040 r. spadnie do zera. Natomiast utrata bezpłatnych uprawnień zaprzepaściłaby ich szansę na konkurowanie na światowych rynkach. Komisja Europejska wysłuchała tych głosów i złagodziła niektóre przepisy. Obiecała też więcej pieniędzy na transformację unijnego przemysłu. Zaproponowała ponadto rozwiązania, które zmniejszą ceny prądu dla firm energochłonnych i przyspieszą elektryfikację gospodarki.

Jednocześnie jednak Komisja nie zbacza z zielonego kursu. Cel na kolejne dekady pozostaje ten sam – emisje gazów cieplarnianych mają spaść aż o 90 proc. w 2040 r., w porównaniu z rokiem 1990. W 2050 r. UE ma osiągnąć neutralność klimatyczną we wszystkich sektorach gospodarki.

– System EU ETS dowiódł, że ustalanie opłat za emisję gazów cieplarnianych działa. Dzięki niemu ograniczono emisje, wzmocniono bezpieczeństwo energetyczne Europy i zmobilizowano inwestycje w całej gospodarce. Dzisiejszy wniosek w sprawie przeglądu systemu handlu uprawnieniami do emisji łączy trzy główne cele: działania w dziedzinie klimatu, konkurencyjność i niezależność. Promuje on działania w dziedzinie klimatu, przekształcając system handlu uprawnieniami do emisji w prawdziwą siłę napędową innowacji i inwestycji – przekonuje Wopke Hoekstra, unijny komisarz do spraw klimatu.

Po co nam system ETS?

Unijny system handlu emisjami został uruchomiony w 2005 r. po to, aby zmobilizować kraje członkowskie do zmniejszenia emisji w gospodarce. Aktualnie systemem objęte są: energetyka, ciepłownictwo, lotnictwo, transport morski i niektóre gałęzie przemysłu. W przyszłości dotknie także ogrzewania budynków i transportu drogowego. Firmy działające w tych branżach muszą pozyskiwać uprawnienia do emisji każdej tony CO2. Niektóre sektory otrzymują część uprawnień za darmo, aby nie doprowadzić do ucieczki fabryk poza granice Unii. Im wyższa cena uprawnień do emisji CO2 i im mniejsza ich pula na rynku, tym większa motywacja firm do ograniczania emisji. Zbyt wyśrubowane cele mogą jednak zdusić przemysł.

Jak informuje Komisja Europejska, ETS przyniósł jak dotąd ponad 270 mld euro dochodów. Pieniądze ze sprzedaży uprawnień trafiają w większości do krajowych budżetów i powinny wspierać transformację. W praktyce kraje podchodzą do tego w luźny sposób.

KE zaznacza, że system jest skuteczny, bo objęte nim sektory obniżyły emisje gazów cieplarnianych o ponad 50 proc. Podkreśla natomiast, że reforma jest konieczna, bo zmienił się „kontekst geopolityczny i gospodarczy, a przemysł UE znajduje się pod większą presją”.

Ulgi dla przemysłu

Sprawdźmy więc, co konkretnie proponuje Komisja Europejska. Przede wszystkim odpowiada na apele przemysłu i łagodzi zapisy dotyczące dostępności uprawnień do emisji CO2 w systemie – zarówno tych płatnych, jak i darmowych.

• Komisja zaktualizowała współczynnik liniowy redukcji uprawnień. Określa on coroczne tempo zmniejszania całkowitej puli uprawnień do emisji dostępnych w systemie ETS. Obecnie obowiązujące przepisy przewidują redukcję puli uprawnień o 4,4 proc. rocznie od 2028 r. W tym tempie w roku 2040 uprawnień mogłoby już w ogóle nie być. KE chce zmniejszyć ten poziom do 3,7 proc. na lata 2031-2035 oraz 1,7 proc. na lata 2036-2040. Dzięki temu przemysł dostanie więcej czasu na transformację.
• Bezpłatne uprawnienia dla przemysłu będą kontynuowane po 2030 r. KE zapowiada, że będą one ściślej powiązane z inwestycjami w dekarbonizację. Celem jest zwiększenie przydziału bezpłatnych uprawnień dla przemysłu o wartości 6 mld euro na lata 2026-2030. W przypadku sektorów objętych mechanizmem dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 (tzw. CBAM) zmniejszenie przydziału bezpłatnych uprawnień zostanie spowolnione, a jego stopniowe wycofywanie przedłużone do 2038 r.
• Rezerwa stabilności rynkowej stanie się bardziej dynamiczna, a jej parametry zostaną dostosowane do kurczącego się rynku po 2030 r. Tempo, w jakim ten instrument pochłania uprawnienia, spadnie do 12 proc. z obecnych 24 proc. Oznacza to, że więcej zezwoleń może pozostać na rynku przez dłuższy czas.
• Kraje powinny przeznaczać dochody z ETS na inwestycje w sektorach objętych tym systemem. Chodzi o to, by wydatki przemysłu wróciły do firm i pomogły im finansować transformację. Państwa członkowskie będą musiały wydać 50 proc. swoich dochodów z ETS na inwestycje mające na celu dekarbonizację firm objętych systemem.

Więcej pieniędzy na transformację

• KE zapowiada utworzenie Banku Dekarbonizacji Przemysłowej z części przychodów pozyskanych ze sprzedaży uprawnień. Ma on zapewnić finansowanie w wysokości 100 mld euro na projekty dotyczące dekarbonizacji przemysłu. W ramach pierwszego etapu Bank Dekarbonizacji Przemysłowej przeznaczy na ten cel 30 mld euro.
• KE chce utrzymać fundusz innowacyjny. To kluczowe narzędzie do wprowadzania na rynek innowacji niskoemisyjnych i ułatwiające wdrażanie czystych technologii.
• Utrzymany zostanie także fundusz modernizacyjny. Wspiera on państwa członkowskie o niższych dochodach w modernizacji ich systemów energetycznych, poprawie efektywności energetycznej, przyspieszeniu wdrażania OZE i innych czystych technologii. Polska jest największym beneficjentem tego funduszu.

Elektryfikacja przyspieszy

Razem z reformą ETS Komisja przedstawiła plan działania na rzecz elektryfikacji. Dziś głównym problemem jest to, że energia elektryczna często kosztuje nawet trzy razy więcej niż gaz. Barierą są też trudności w podłączeniu nowych urządzeń do sieci energetycznej. Ponadto wiele innowacyjnych technologii nigdy nie osiąga skali komercyjnej. W takich warunkach przedsiębiorstwa mają zbyt małą motywację do przejścia z paliw kopalnych na prąd. KE chce przełamać te bariery.

• KE proponuje cel w zakresie elektryfikacji na poziomie 46 proc. do 2040 r. Mogłoby to obniżyć koszty importu paliw kopalnych do UE o 260 mld euro rocznie. 
• Kraje członkowskie będą mogły obniżyć opłaty sieciowe w rachunkach za prąd dla niektórych grup konsumentów oraz podatki dla firm energochłonnych. To spowoduje, że energia elektryczna nie będzie opodatkowana w większym stopniu niż gaz.
• KE proponuje też rozwiązania mające na celu obniżenie początkowych kosztów technologii elektryfikacji w kluczowych sektorach konsumujących energię, takich jak budownictwo, transport i przemysł. Można tu wykorzystać m.in. system leasingu społecznego oraz instrumenty finansowe przewidziane w ramach ETS, w tym Społeczny Fundusz Klimatyczny i Bank Dekarbonizacji Przemysłu.
• Komisja zapowiada ponadto przyspieszenie budowy sieci energetycznej w całej Europie.

– Najlepszym sposobem na zmniejszenie zależności Europy od energii z paliw kopalnych jest zasilanie naszej gospodarki energią elektryczną z czystych, rodzimych źródeł. Proponujemy dziś, aby Europa stała się pierwszym na świecie kontynentem o napędzie elektrycznym. Nasz plan obejmuje wiele działań: od obniżenia cen energii elektrycznej po dostosowanie naszego rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla do zmieniających się realiów globalnych. Jest to również plan inwestycji i niezależności. Chcemy utrzymać transformację na dobrej drodze, przynieść ulgę naszemu przemysłowi i wspierać dekarbonizację – podkreśla Ursula von der Leyen, przewodnicząca Komisji Europejskiej.

Przeczytaj: UE przedstawi reformę ETS. „Zielona transformacja wyszła z ideologicznego narożnika”

Elektryfikacja to dobry kierunek

Według ekspertów zaproponowany plan jest milowym krokiem w kierunku zwiększenia poziomu elektryfikacji krajowych gospodarek i obniżenia kosztów operacyjnych przemysłu. Według szacunków Forum Energii zwiększenie poziomu elektryfikacji do nieco ponad 40 proc. do 2040 r. mogłoby przynieść około 15 proc. oszczędności w końcowym zużyciu energii w Polsce.

– Krajowy Plan w dziedzinie Energii i Klimatu zakłada wzrost elektryfikacji do około 22 proc. w 2030 r. i zaledwie 26 proc. około roku 2040. To oznacza, że tempo elektryfikacji przewidziane w KPEiK jest znacznie niższe od poziomu, który pozwoliłby w pełni wykorzystać potencjał poprawy efektywności energetycznej. Działaniem, które Polska mogłaby wdrożyć bez konieczności długotrwałych uzgodnień z KE, byłoby przeznaczenie 100 proc. wpływów z systemu ETS do budżetu państwa na wsparcie elektryfikacji. Takie rozwiązanie zapowiadał obecny rząd, jednak dotychczas nie zostało ono zrealizowane – mówi Katarzyna Harpak, dyrektorka Programu Europejskiego w Forum Energii.

Jej zdaniem reforma ETS powinna stać się impulsem do realizacji transparentnej i skoordynowanej transformacji przemysłu w Polsce.

– Bez strategicznego podejścia, stabilnych regulacji i jasno określonego planu działania kryzys konkurencyjności w polskim przemyśle będzie się pogłębiał. Natomiast dystans dzielący go od najbardziej innowacyjnych gospodarek europejskich będzie się powiększał – przekonuje Katarzyna Harpak.

Czas na działania rządu

Aleksander Śniegocki, prezes Instytutu Reform, podkreśla, że obecna reforma systemu ETS daje przemysłowi więcej czasu na zmiany i dodatkowe środki. Pod warunkiem, że firmy faktycznie przeznaczą je na inwestycje, które wzmocnią odporność gospodarki i zapewnią dobrej jakości trwałe miejsca pracy.

– Propozycja Komisji Europejskiej jest już na stole – teraz czas na polski rząd. W kolejnych miesiącach kluczowe jest zbudowanie koalicji w Brukseli, by w ramach negocjacji zapewnić sprawiedliwe warunki transformacji dla przemysłu w naszym regionie. Pozwoli to także przygotować się do wykorzystania nowych środków w ramach szerszej strategii transformacji przemysłowej – zaznacza Aleksander Śniegocki.

Lepiej wykorzystać pieniądze z ETS

Eksperci podkreślają też, że Polska powinna lepiej wydawać pieniądze pozyskane ze sprzedaży uprawnień do emisji CO2. Według raportu Najwyższej Izby Kontroli w latach 2013-2023 (do 30 maja) dochody z tego tytułu wyniosły blisko 94 mld zł. Z tego jedynie niecałe 1,3 proc. przekazano bezpośrednio na cele związane z redukcją emisji gazów cieplarnianych lub zarządzaniem tymi emisjami. Było to zgodne z przepisami. Nie zapewniało jednak w sposób wystarczający ochrony interesów budżetu państwa oraz możliwości powiązania poniesionych wydatków z redukcją emisji.

– Z perspektywy przemysłu kluczowe jest to, co dzieje się z pieniędzmi, które płacą emitujący za uprawnienia. One powinny wracać do gospodarki jako wsparcie w finansowaniu inwestycji dekarbonizacyjnych. Fundacja Instrat od lat zwraca uwagę na ten problem. Przychody z systemu ETS w znacznej części nie finansują długoterminowych projektów energetycznych czy przemysłowych, które docelowo obniżyłyby emisyjność tych sektorów i ich koszty. Żeby było jasne – Polska nie łamie prawa europejskiego, bo pieniądze z ETS są wydatkowane na rozliczanie inwestycji środowiskowo-infrastrukturalnych, np. kolei. Ale te akurat środki powinny być bardziej celowane i dopasowane do źródeł emisji – wyjaśnia Michał Grabka, kierownik Programu Badawczego Energia i Klimat w Fundacji Instrat.

ETS może wówczas zadziałać tak, jak było to planowane: pobieramy opłaty, by sfinansować modernizację.

– Dzięki temu w większości sektorów koszt uprawnień przestanie z czasem być problemem. A my nie będziemy już uzależnieni od importu paliw kopalnych, których ceny, jak nauczył nas konflikt w Iranie, mogą bardzo szybko wzrosnąć – kwituje Michał Grabka.

Odpowiedzialna transformacja

Prezes Instytutu Zrównoważonej Gospodarki Marcin Korolec dodaje, że reforma ETS jest konieczna, aby zapewnić konkurencyjność przemysłu i stabilność miejsc pracy w Europie.

– Transformacja musi odbywać się w sposób odpowiedzialny. Tak, by przemysł udźwignął zmiany, nie tracąc swojej pozycji w krótkim horyzoncie. Dlatego potrzebujemy mechanizmów, które sprawią, że większa część środków z ETS pochodząca z przemysłu będzie wracała w postaci finansowania dekarbonizacji i modernizacji infrastruktury energetycznej. Z tych pieniędzy będziemy budować czysty przemysł, a polscy przedsiębiorcy będą mogli dzięki nim zająć ważną pozycję w gospodarce europejskiej – zapewnia Marcin Korolec.

Cel zbyt wyśrubowany

Eksperci Centrum Strategii Rozwojowych zwracają natomiast uwagę, że KE nie zmienia celu ograniczenia emisji o 90 proc. do 2040 r. Polska wchodzi w realizację tego celu z większym udziałem energetyki węglowej niż inne kraje, z wyższą ekspozycją na przemysł energochłonny i jednymi z najwyższych kosztów energii dla przedsiębiorstw. Zdaniem Centrum Strategii Rozwojowych propozycji KE nie należy oceniać na podstawie pojedynczych zabezpieczeń cenowych, czasowych ulg lub deklaracji dotyczących konkurencyjności. Kluczowe jest to, do jakiego celu system ma prowadzić. A w obecnym kształcie jego rzeczywistym zadaniem będzie wymuszenie redukcji wielokrotnie szybszych niż w ostatnich dekadach.

– Rewizja ETS będzie przedstawiana jako odpowiedź na obawy przemysłu. Nie zmienia jednak zasadniczej prawdy: nie można pięcio- lub dziewięciokrotnie przyspieszyć redukcji emisji i jednocześnie twierdzić, że polityka staje się łagodniejsza. Niezależnie od komunikacyjnej oprawy system będzie musiał być bardziej restrykcyjny i kosztowniejszy niż ten, który znamy dzisiaj. Tymczasem już obecne regulacje doprowadziły do utraty części europejskiej bazy przemysłowej, setek tysięcy miejsc pracy i rosnącej zależności od importu. Europa nie potrzebuje kolejnego zabiegu wizerunkowego. Potrzebuje uczciwego bilansu skutków swojej polityki – alarmuje Marcin Izdebski, ekspert Fundacji Centrum Strategii Rozwojowych.

Rząd zadowolony

Premier Donald Tusk podkreśla, że reforma ETS jest odpowiedzią na polskie oczekiwania, aby regulacje były bardziej sprzyjające dla Polski.

– Staram się mierzyć i zamiary na siły, i siły na zamiary. Polska nie będzie respektowała pierwotnej wersji ETS. Cały czas skutecznie zmieniamy pewne zapisy, tak, aby Polska była w lepszej sytuacji niż inne kraje. Czy mamy większość w UE, która może wywrócić do góry nogami cały projekt? Wątpię. Natomiast koncentruję się na tym, w jaki sposób maksymalnie skutecznie chronić polskie interesy w ramach tego, co w tej chwili mamy. Polska ma bardzo duży deficyt, jeśli chodzi o uprawnienia do emisji. Dlatego rozmawialiśmy o tym, aby nasz kraj był jednym z beneficjentów środków europejskich. KE to rozumie i Polska ma od dzisiaj jeszcze bardziej uprzywilejowaną pozycję względem innych krajów – skomentował Donald Tusk.

Przeczytaj: Polski przemysł nie pali się do finansowania drugiej elektrowni jądrowej

Główne wnioski

1. Komisja Europejska przedstawiła szczegóły planowanej reformy systemu handlu uprawnieniami do emisji CO2 (tzw. ETS). Wśród propozycji są przepisy łagodzące restrykcje dla przemysłu. KE chce zmniejszyć redukcję uprawnień po 2030 r., tak, aby więcej ich pozostało na rynku. Zwiększy jednocześnie pulę bezpłatnych uprawnień dla przemysłu do 2030 r. Wydłuży też do 2038 r. możliwość korzystania z darmowych uprawnień przez firmy objęte mechanizmem tzw. podatku węglowego (chroni on unijny rynek przed napływem taniego importu). Ponadto KE zwiększy wsparcie dla transformacji przemysłu.
2. KE przedstawiła też plan elektryfikacji gospodarki. Wyznaczyła cel dla elektryfikacji na poziomie 46 proc. do 2040 r. Aby było to możliwe, ceny prądu mają być konkurencyjne wobec cen gazu. W tym celu Komisja pozwoli krajom członkowskim na obniżenie opłat sieciowych w rachunkach za prąd dla niektórych grup konsumentów oraz podatków dla firm energochłonnych.
3. Według ekspertów elektryfikacja jest dobrym kierunkiem, bo zmniejsza zależność gospodarki od paliw kopalnych. Przekonują, że reforma ETS jest potrzebna, ale Polska powinna więcej pieniędzy z tego systemu przeznaczać na transformację. Środki te powinny wracać z powrotem do przemysłu i wspierać inwestycje. Część ekspertów podnosi, że łagodzenie systemu niewiele da, jeśli UE utrzyma cel redukcji emisji o 90 proc. do 2040 r.