UE przedstawi reformę ETS. „Zielona transformacja wyszła z ideologicznego narożnika”

W piątek 17 lipca Komisja Europejska opublikuje zapowiadany od dawna projekt rewizji unijnego systemu handlu emisjami (EU ETS). To kluczowy mechanizm, który wspiera unijną politykę klimatyczną. Jego działanie polega na tym, że firmy, które emitują CO2, kupują uprawnienia do emisji na aukcjach. Dotyczy to elektrowni, ciepłowni i zakładów przemysłowych. Im wyższa cena uprawnień, tym większa skłonność firm do ograniczenia kosztów przez inwestycje w technologie nisko lub zeroemisyjne. Polska gospodarka jest jednak wciąż mocno emisyjna, więc system ETS istotnie podnosi ceny energii elektrycznej, ciepła i zwiększa koszty działania przemysłu. W przypadku niektórych branż, takich jak stalowa czy cementowa, problem dotyczy całej Europy.

Apel o zmiany

Europejski przemysł od dawna apeluje o złagodzenie tego mechanizmu. Bez tego fabrykom trudno konkurować na zagranicznych rynkach i z towarami sprowadzanymi do UE z innych rejonów świata. Za głęboką reformą ETS opowiedział się także polski rząd. Zabiega on o utrzymanie puli bezpłatnych uprawnień dla przemysłu, również dla branż objętych dziś innymi mechanizmami ochronnymi. Domaga się też dalszego wsparcia ciepłownictwa i zwiększenia puli pieniędzy na modernizację polskiego przemysłu. Polska apeluje ponadto o wzmocnienie mechanizmów chroniących system przed giełdowymi spekulacjami. Chce też zmniejszyć obciążenia związane z kosztami emisji dla przemysłu obronnego. Natomiast niektóre środowiska polityczne w Polsce domagają się całkowitego wyjścia Polski z systemu ETS.

Pieniądze pochodzące ze sprzedaży uprawnień trafiają do krajowych budżetów i powinny być przeznaczane na transformację energetyczną. Instytut Reform wyliczył, że krajowe aukcje na zakup uprawnień do emisji i unijne fundusze finansowane przez system ETS przyniosły Polsce ponad 200 mld zł przychodu w latach 2012-2025. Mechanizm ten ma kluczowe znaczenie dla wspierania rozwoju czystych technologii i ograniczenia zużycia paliw kopalnych w Europie. Komisja Europejska szykuje reformę systemu, by był on bardziej przewidywalny i dostosowany do sytuacji europejskiego przemysłu. Instytut Reform podkreśla, że to kluczowy moment, od którego zależeć będzie przyszły bilans korzyści i kosztów dla Polski.

Wyjście z systemu ETS jest nierealne

Barbara Oksińska: Trwa dyskusja o zmianach w unijnym systemie handlu emisjami (EU ETS), który ma wpływ na ceny energii i mocno obciąża przemysł. Na co realnie może liczyć Polska?

Prof. Filip Elżanowski, kierownik Centrum Transformacji Energetycznej Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, partner zarządzający w kancelarii Elżanowski & Partnerzy: Kiedyś wybory w Europie politycy wygrywali cenami paliw, a teraz walczą o głosy cenami energii elektrycznej. A ponieważ ten rynek nie jest jednolity i każdy kraj ma inny miks energetyczny, to nie ma jednej recepty na to, jak obniżyć ceny energii i jak zaprojektować mechanizm ETS. Jest natomiast zgoda na to, by dokonać rewizji tego systemu.

Mamy kilku uczestników tej dyskusji, a każda ze stron ma zupełnie inne interesy. Z jednej strony są wytwórcy energii, którzy muszą uwzględniać koszty emisji CO2 w cenie energii. Z drugiej mamy odbiorców energii, w tym przemysł – ta grupa najmocniej odczuwa skutki ETS. Trzecią grupą są instytucje finansowe, które handlują uprawnieniami do emisji CO2 i na tym zarabiają. Ta ostatnia grupa jest bardzo mocna. Jej interesy z pewnością będą brane pod uwagę w rozwiązaniach, które zaproponuje Komisja Europejska.

Opowieści o tym, że możemy jako Polska całkowicie wyjść z systemu ETS, są nierealne. Możliwe jest natomiast jego złagodzenie. Na przykład przez wydłużenie okresu obowiązywania darmowych uprawnień do emisji CO2 dla przemysłu. Można też powiązać darmowe uprawnienia z procesem dekarbonizacji. Czyli pula darmowych uprawnień byłaby dostępna tylko dla tych podmiotów, które realnie zmniejszają emisje. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera przeciwdziałanie dezinformacji, którym zajmuje się Centrum Transformacji Energetycznej. Jest to szczególnie ważne, ponieważ proces tworzenia regulacji w sektorze energetycznym, ze względu na jego strategiczne znaczenie gospodarcze, społeczne i polityczne, pozostaje podatny na lobbing oraz wpływ różnych grup interesu. Część z nich postrzega transformację jako zagrożenie dla swojego dotychczasowego modelu biznesowego i źródeł przychodów. To sprzyja rozpowszechnianiu narracji opóźniających lub podważających konieczność zmian.

Czas na zmiany

W najbliższych dniach Komisja Europejska opublikuje projekt rewizji dyrektywy regulującej system ETS. Czego się pan spodziewa?

Będzie to kolejny etap reformy unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji, mający istotne znaczenie zarówno dla funkcjonowania rynku, jak i dla przedsiębiorstw objętych jego zakresem. W kuluarach dużo mówi się o proponowanych zmianach. Przewiduje się, że projektowana reforma obejmie m.in. rewizję liniowego współczynnika redukcji (LRF), określającego coroczne tempo zmniejszania całkowitej puli uprawnień do emisji dostępnych w systemie EU ETS. Obecnie obowiązujące przepisy przewidują redukcję puli uprawnień na poziomie 4,3 proc. rocznie w latach 2024-2027 oraz 4,4 proc. rocznie od 2028 r., przy założeniu utrzymania tego tempa również po 2030 r. W ocenie wielu uczestników rynku tak wysoki poziom redukcji może prowadzić do nadmiernego ograniczenia podaży uprawnień w kolejnych latach. Z tego względu za wysoce prawdopodobne uznaje się przedstawienie propozycji obniżenia współczynnika LRF po 2030 r. do poziomu około 3,4-4,0 proc. rocznie.

Wśród potencjalnych elementów reformy wymienia się również przedłużenie funkcjonowania Funduszu Modernizacyjnego po 2030 r. Rozwiązanie to miałoby szczególne znaczenie dla Polski, która spośród trzynastu państw członkowskich uprawnionych do korzystania z tego instrumentu pozostaje jego największym beneficjentem. Polska otrzymuje ponad 30 proc. całkowitej alokacji środków Funduszu.

Kolejnym istotnym obszarem planowanych zmian ma być system bezpłatnego przydziału uprawnień dla sektorów objętych mechanizmem CBAM [unijny mechanizm, który nakłada opłaty na wybrane wysokoemisyjne towary importowane do UE – red.]. Jego celem jest wyrównanie kosztów emisji CO2. Mówi się o propozycji spowolnienia tempa wygaszania bezpłatnych przydziałów, co umożliwiłoby ich częściowe utrzymanie również po 2034 r. Niewykluczone jest także złagodzenie tempa redukcji tzw. współczynnika CBAM, który zgodnie z obecnie obowiązującymi regulacjami prowadziłby do bardzo szybkiego wycofywania bezpłatnych uprawnień, w szczególności po 2030 r.

Przeczytaj: ETS-sretees i OZE-sroze, czyli polityczna burza wokół cen prądu

Walka o europejski przemysł

KE z jednej strony chce poprawić konkurencyjność unijnego przemysłu, ale z drugiej – nie zmienia zielonego kursu i dąży do zeroemisyjności. Czy da się osiągnąć te dwa cele jednocześnie?

Komisja stawia teraz mocno na reindustrializację, zmianę łańcuchów dostaw, wsparcie lokalnego przemysłu. Gdy system ETS wchodził w życie, Europa wyglądała zupełnie inaczej. Dlatego dzisiaj jest zrozumienie polityków wszystkich opcji, że system handlu emisjami wymaga zmian. W ostatnich latach sytuacja geopolityczna jasno pokazała, jak ważna jest niezależność energetyczna i ochrona lokalnej produkcji. Sytuacja w Polsce wyglądałby inaczej, gdyby przez lata pieniądze ze sprzedaży emisji CO2, które zasilają budżet państwa, szły na dekarbonizację gospodarki. Jednak tak się nie stało. Dlatego dziś mamy zupełnie inny punkt startowy niż kraje, gdzie przemysł już działa w oparciu na nowoczesnej zielonej generacji. W takich krajach dawanie ulg przemysłowi mija się z celem.

Tymczasem Polska nie ma wielu sojuszników w walce o głęboką reformę systemu. Musi sama negocjować w Brukseli, rozumieć ten system i zgłaszać racjonalne argumenty. Wszystko wymaga jednak czasu. To powoduje, że kluczowe znaczenie ma pełne wykorzystanie możliwości, jakie stwarza zainicjowana przez Komisję Europejską w 2025 r. polityka wzmacniania konkurencyjności europejskiego przemysłu oraz przyspieszania dekarbonizacji gospodarki. Szczególnie istotne będzie właściwe wdrożenie rozwiązań przewidzianych w ramach Clean Industrial Deal State Aid Framework (CISAF) [Ramy pomocy państwa na rzecz wsparcia Paktu dla czystego przemysłu – red.]. Wyznaczają one nowe ramy pomocy publicznej dla inwestycji wspierających transformację energetyczną i przemysłową.

Prezydent USA a zielona transformacja

Jakie mamy szanse na to, że Bruksela weźmie pod uwagę polski interes?

W tym momencie największym sojusznikiem polskiej transformacji stał się, o dziwo, prezydent Stanów Zjednoczonych Donald Trump. Pokazał, jak niestabilny jest dzisiaj świat, jak szybko mogą zmieniać się decyzje, wybuchać kolejne konflikty. Jak niewiele zależy od nas w kwestii cen surowców, które importujemy. Wielu zakłada, że po Trumpie przyjdzie ktoś spokojny i będzie rządził rozsądnie. Ale co będzie, jeśli tak się nie stanie? Trump pokazał nam, jak ważne jest, byśmy nie byli uzależnieni od importu surowców. Dyskusja o transformacji energetycznej nie jest już dyskusją o tym, czy planeta płonie. To jest dyskusja o bezpieczeństwie. Dzięki Trumpowi zielona transformacja w Europie wyszła z ideologicznego narożnika i stała się drogą do zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego.

Kierunek: elektryfikacja

Czy ta zielona transformacja w Polsce idzie w dobrym kierunku?

W energetyce ruszyły duże inwestycje. Budujemy instalacje OZE, magazyny energii, elektrownie gazowe, stawiamy na atom. Tych projektów jest sporo, choć pewnie nie wszystkie zostaną zrealizowane na czas. Już teraz widzimy problemy np. z dostępnością na rynku turbin gazowych. Zaprojektowanie transformacji nie jest łatwe. Z jednej strony trzeba zabezpieczyć produkcję energii przez budowę nowych mocy. Z drugiej – musimy myśleć o tym, by zabezpieczyć konsumpcję tej energii, co wynika między innymi z dynamicznego rozwoju technologii. Na świecie mamy boom na centra danych. A centra danych potrzebują bardzo dużo energii. Jesteśmy u progu elektryfikacji europejskiej gospodarki. Na razie chodzi głównie o elektryczne samochody, ale za tym pójdą też duże moce obliczeniowe, sztuczna inteligencja.

Elektryfikacja nie jest celem samym w sobie, lecz racjonalnym kierunkiem rozwoju, który pozwala zwiększyć konkurencyjność gospodarki i bezpieczeństwo energetyczne. Powinna jej towarzyszyć zmiana modelu finansowania transformacji, oparta na preferencyjnym funduszu dotacyjno-pożyczkowym. Fundusz mógłby przejmować finansowanie części inwestycji o najniższych kosztach operacyjnych, budując własny portfel projektów, a tym samym przyspieszać realizację najbardziej efektywnych ekonomicznie przedsięwzięć. Te zmiany są nieuniknione, choć nie wiemy jeszcze, jak zmieni się polityka Unii Europejskiej czy samych Niemiec, które przez wiele lat były zależne od rosyjskich surowców. Jednak patrząc na to, co dzieje się na świecie, jaki niestabilny jest rynek surowców, jak nieprzewidywalna jest polityka USA, to jako Europa nie mamy innego wyjścia niż budowanie swojej niezależności energetycznej.

Odwrotu od transformacji już nie ma

Tylko dla różnych osób ta niezależność wygląda zupełnie inaczej: dla jednych to inwestycje w OZE, dla innych budowa atomu, a dla kolejnych: pozostanie przy polskim węglu.

Zielona transformacja już się rozpoczęła i nie da się tej wajchy cofnąć. Gdybyśmy to zrobili, to musielibyśmy odłączyć się od europejskiego systemu energetycznego i działać jako samotna wyspa. Mówienie o powrocie do węgla jest fikcją. Oczywiście, możemy mieć jeszcze trochę węglowych mocy w energetyce, taką strategiczną rezerwę. Ale nie odbudujemy już przemysłu węglowego i ludzie na Śląsku też już to rozumieją.

Z drugiej strony, transformację trzeba robić w sposób odpowiedzialny. A to oznacza, że nie można górnikom obiecywać gruszek na wierzbie. Trzeba podejść z szacunkiem do ludzi, którzy byli związani z tą branżą przez długie lata. Choć niektóre państwa, takie jak Indie, nadal stawiają na węgiel. Liczą na krótkoterminową przewagę konkurencyjną, uwarunkowania geopolityczne i gospodarcze Europy, ale nie pozostawiają realnej i bezpiecznej alternatywy. Transformacja energetyczna nie oznacza końca gospodarki, lecz zmianę jej struktury. Jedne sektory będą tracić na znaczeniu, podczas gdy inne będą dynamicznie się rozwijać. Podobnie jest z rynkiem surowców. Dobrym przykładem jest miedź, na którą popyt nieustannie rośnie. Jest ona niezbędna do rozwoju odnawialnych źródeł energii oraz centrów danych stanowiących fundament rozwoju sztucznej inteligencji. W efekcie stała się jednym z kluczowych surowców współczesnej gospodarki.

Skala transformacji energetycznej sprawia, że tylko interdyscyplinarne podejście oraz doświadczenie uczestników rynku pozwolą ograniczyć koszty jednego z największych wyzwań gospodarczych, przed którymi stoją dziś Polska i Europa.

Przeczytaj: Dwa scenariusze polskiej transformacji energetycznej. Plan jest, czas na realizację

Rynek energii jest ekstremalnie skomplikowany

Co jest największym wyzwaniem polskiej transformacji?

W energetyce potrzebujemy przede wszystkim ludzi kompetentnych, których niestety brakuje. Przykładem niech będzie fotowoltaika. Jest jej teraz tak dużo, że operator musi czasem wyłączać elektrownie słoneczne, bo tej zielonej energii nie ma kto zużyć. Więc jeśli ktoś dzisiaj mówi, że zainwestował w fotowoltaikę, ale nie spodziewał się takich wyłączeń, to znaczy, że nie ma pojęcia o tej branży. Wielu specjalistów, którzy byli mocni w energetyce węglowej, dzisiaj nie rozumie już rynku energii. Bo ten rynek jest po prostu trudny, ekstremalnie skomplikowany od strony prawno-gospodarczej. A z drugiej strony krytycznie ważny – nagła awaria systemu energetycznego miałaby katastrofalne skutki. Dlatego budowanie kompetencji w tym obszarze jest tak ważne. 

Kluczowe znaczenie ma również stworzenie odpowiedniego zaplecza dla transformacji energetycznej. Oznacza to zarówno dostosowanie administracji publicznej do zachodzących zmian, jak i modernizację jej podstawowego narzędzia, czyli przepisów prawa. Administracja musi być przygotowana na postępującą cyfryzację, a obowiązujące przepisy powinny stać się prostsze, bardziej przejrzyste i przewidywalne. Potrzebę takich zmian widać dziś w wielu sektorach objętych transformacją.

Potrzeba odważnych działań

Gdzie takie zmiany są najbardziej potrzebne?

Dobrym przykładem jest ciepłownictwo, które wymaga stabilnych i długoterminowych podstaw regulacyjnych. Obecne regulacje nie nadążają za tempem zachodzących zmian. Są często nowelizowane, przez co nie zapewniają inwestorom odpowiedniej przewidywalności i nie sprzyjają podejmowaniu długoterminowych decyzji inwestycyjnych. Dodatkowym problemem jest ich rozproszenie. Aby określić ramy regulacyjne funkcjonowania sektora ciepłowniczego, należy sięgnąć nie tylko do Prawa energetycznego, lecz także do kilku innych aktów prawnych takich jak ustawa o OZE czy ustawa o efektywności energetycznej.

W przyszłym roku Prawo energetyczne będzie obchodziło 30-lecie obowiązywania. Przez ten czas było wielokrotnie nowelizowane, co sprawiło, że jego obecna systematyka stała się nieczytelna i coraz mniej funkcjonalna. Taki stan rzeczy generuje koszty, wydłuża procesy inwestycyjne i zwiększa niepewność regulacyjną. Odpowiedzialność za zmianę tego stanu spoczywa na podmiotach dysponujących inicjatywą ustawodawczą. W celu usprawnienia transformacji energetycznej konieczne jest uporządkowanie krajowych regulacji. Tak, aby tworzyły one spójny, przejrzysty i przewidywalny system prawny oraz eliminowały błędne lub niespójne implementacje prawa Unii Europejskiej. Niech 30. rocznica uchwalenia Prawa energetycznego będzie okazją do refleksji, ale przede wszystkim impulsem do odważnych działań legislacyjnych ze strony właściwych organów administracji publicznej, w szczególności ministra właściwego do spraw energii.

Przeczytaj: Rachunki za prąd ostro w dół? Szef PSE ma plan i zapowiada „sporą ulgę” (WYWIAD)

Główne wnioski

1. W piątek 17 lipca Komisja Europejska opublikuje projekt rewizji unijnego systemu handlu emisjami (EU ETS). O zmiany w działaniu mechanizmu, który wspiera unijną politykę klimatyczną, od dawna apeluje przemysł. Głębokiej reformy domaga się także Polska, bo system ten podnosi ceny energii elektrycznej i koszty działania firm.
2. Całkowite wyjście Polski z systemu ETS jest nierealne – podkreśla Filip Elżanowski, radca prawny oraz kierownik Centrum Transformacji Energetycznej Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Wskazuje natomiast, że rewizja mechanizmu może polegać na ograniczeniu tempa zmniejszania całkowitej puli uprawnień do emisji dostępnych w systemie. Komisja Europejska może również zaproponować przedłużenie funkcjonowania Funduszu Modernizacyjnego po 2030 r., na czym skorzystałaby Polska. W kuluarach mówi się też o propozycji spowolnienia tempa wygaszania bezpłatnych uprawnień dla przemysłu.
3. Ekspert podkreśla, że transformacja energetyczna w Polsce już ruszyła i nie można jej zatrzymać. – Największym sojusznikiem polskiej transformacji stał się, o dziwo, prezydent Stanów Zjednoczonych Donald Trump. Pokazał, jak niestabilny jest dzisiaj świat. Dzięki Trumpowi zielona transformacja w Europie wyszła z ideologicznego narożnika i stała się drogą do zapewnienia bezpieczeństwa – twierdzi Filip Elżanowski. Wskazuje jednocześnie, że w kraju brakuje specjalistów, którzy rozumieją współczesny, skomplikowany rynek energii. Potrzebne są też odważne zmiany w regulacjach prawnych.