CPK kontra właściciele gruntów. Spór o wywłaszczenia i miliardy

We wrześniu 2026 r. ma nastąpić symboliczne wbicie pierwszej łopaty pod budowę nowego lotniska między Warszawą a Łodzią. Inwestorem jest państwowa spółka Centralny Port Komunikacyjny. Port lotniczy ma zostać uruchomiony w 2032 r.

Budowę nowego hubu zapowiedziano 10 lat temu. Obiekt ma być odpowiedzią na wyczerpującą się przepustowość Lotniska Chopina. Osobną częścią projektu CPK jest budowa niemal 5 tys. km nowych linii kolei dużych prędkości.

Przeczytaj: Prawie 5 tys. km nowych linii kolejowych. CPK przedstawia plan infrastruktury na dekady (MAPA)

Wielkie inwestycje są miejscem, w którym interes społeczny spotyka się, a czasem koliduje z interesem jednostek. Tak stało się również w przypadku pozyskiwania terenów pod budowę lotniska CPK. Proces przejmowania gruntów nie został bowiem jeszcze zakończony.

Część właścicieli nieruchomości położonych na terenie przyszłego lotniska przystąpiła do Programu Dobrowolnych Nabyć. Gwarantował on wykup nieruchomości z bonusami sięgającymi nawet 40 proc. wartości budynku.

Osoby, które nie skorzystały z programu, obecnie uczestniczą w postępowaniach odszkodowawczych i czekają na wywłaszczenie. Ile ich jest? Jak dowiedzieliśmy się w spółce, w realizowanym z przerwami od 2020 r. programie udało się pozyskać 76 proc. budynków mieszkalnych, czyli 235 z 310. Do wywłaszczenia pozostało zatem 75 domów.

– Nie możemy oszacować, ilu mieszkańców może to dotyczyć ani ile osób mieszka w poszczególnych domach, ponieważ nie dysponujemy takimi danymi i nie są one publicznie dostępne – mówi portalowi XYZ Agnieszka Stefańska-Krasowska, rzeczniczka CPK.

Wywłaszczenia przyspieszają

Proces wywłaszczeń przyspieszył w grudniu 2025 r. Wówczas decyzji lokalizacyjnej dotyczącej lotniska nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Spółka otrzymała tym samym prawo do dysponowania gruntami, a wojewoda mógł rozpocząć postępowania w sprawie ustalenia odszkodowań dla właścicieli nieruchomości.

Zgodnie z przepisami po nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wojewoda miał 60 dni na wydanie rozstrzygnięć ustalających wysokość odszkodowań. Już w styczniu 2026 r. przyznał jednak, że dotrzymanie ustawowego terminu nie będzie możliwe.

Barbara Czerniawska, prezeska Fundacji Inlegis, która wspiera osoby uczestniczące w postępowaniach odszkodowawczych, twierdzi, że nowelizację ustawy o CPK z końca 2025 r. przyjęto bez konsultacji społecznych. Zmiana umożliwiła spółce wystąpienie o nadanie decyzji lokalizacyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności. Od tego momentu CPK może dysponować gruntem tak, jakby należał już do spółki.

– Dopuszczono do tego, że prawo zaczęło działać wstecz. Nowe regulacje radykalnie zmieniły procedury wywłaszczeniowe już po wydaniu decyzji lokalizacyjnej. (…) Kolejne nowelizacje, zwłaszcza inicjowane przez spółkę, są dla obywateli groźne – mówi prezeska Inlegis w rozmowie z portalem XYZ.

Jej zdaniem procedura nadawania rygoru natychmiastowej wykonalności jest w Polsce nadużywana. Czerniawska przywołuje wywłaszczenia prowadzone przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad podczas budowy sieci drogowej. W jej ocenie zostały one przeprowadzone prawidłowo i mogą stanowić punkt odniesienia.

– Bez rygoru również można realizować inwestycje o charakterze publicznym, choć z punktu widzenia inwestora jest to trudniejsze. Sam rygor może jednak mieć różne oblicza. Do dziś mieszkańcy Wiskitek pamiętają o „dobrych wywłaszczeniach” pod autostradę A2. (…) Kwoty odszkodowań oferowane wówczas za 1 m kw. gruntu były wyższe niż te, które spółka CPK proponowała w ramach PDN – mówi Barbara Czerniawska.

Zdaniem eksperta

Rygor usprawnia budowę wielkich inwestycji

Budowa sieci dróg przebiega według innej procedury niż realizacja CPK. W przypadku inwestycji prowadzonych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad jednym z pierwszych etapów jest uzyskanie decyzji środowiskowej. Następnie GDDKiA występuje o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, czyli ZRID. W przypadku CPK nie ma jednej zintegrowanej decyzji. Najpierw wydawane jest rozstrzygnięcie dotyczące nieruchomości, a dopiero później uzyskuje się pozwolenia budowlane.

Zakładam – bardziej jako prawnik niż prezes organizacji – że rygor natychmiastowej wykonalności decyzji lokalizacyjnej jest potrzebny po to, aby inwestor mógł występować o cząstkowe uzgodnienia dotyczące dokumentacji niezbędnej do złożenia wniosków o pozwolenia na budowę. Bez rygoru musiałby zapewne znacznie dłużej czekać na możliwość formalnego rozpoczęcia procedur dotyczących poszczególnych części inwestycji. Trudno porównywać wywłaszczenia pod budowę autostrady A2 z budową CPK. To przedsięwzięcia o zupełnie innej skali.

Duże inwestycje infrastrukturalne z reguły są realizowane z wykorzystaniem rygoru natychmiastowej wykonalności. Zależy to oczywiście od ich konstrukcji prawnej, jednak w Polsce instrument ten jest stosowany dość powszechnie. Usprawnia prowadzenie inwestycji i przyspiesza cały proces, w tym wypłatę odszkodowań. Jest to rozwiązanie szczególne, którego nie należy traktować jako sposobu na obejście standardowych procedur.

Z perspektywy interesu publicznego i inwestora stosowanie rygoru jest korzystne. Powinno się jednak odbywać z poszanowaniem praw wszystkich stron. Nie może prowadzić do sytuacji, w której właściciel traci nieruchomość, a jednocześnie nie otrzymuje odszkodowania w odpowiednim terminie.

Jan Styliński

Prezes Polskiego Związku Pracodawców Budownictwa

Rzeczniczka CPK odpowiada, że zarzuty dotyczące przebiegu procesu legislacyjnego nie powinny być kierowane do spółki. Tłumaczy jednak, że nadanie decyzji lokalizacyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności było konieczne, aby przyspieszyć postępowania odszkodowawcze.

– Gdyby decyzji nie nadano rygoru, proces ustalania odszkodowań mógłby się rozpocząć dopiero po uzyskaniu przez nią waloru ostateczności, co nastąpiło w maju 2026 r. Bez rygoru niemożliwe byłoby również zdobycie niezbędnych zgód i pozwoleń w terminie umożliwiającym rozpoczęcie prac zgodnie z harmonogramem – tłumaczy Agnieszka Stefańska-Krasowska.

Co z wywłaszczanymi?

Osoby, które nie zdecydowały się przystąpić do PDN, żyją w niepewności. Czekając na zakończenie postępowań odszkodowawczych, nie wiedzą, jaka kwota zostanie im przyznana ani czy otrzymają pieniądze przed upływem 120 dni przewidzianych na opuszczenie nieruchomości.

Dlaczego nie skorzystały z Programu Dobrowolnych Nabyć? Prezeska Fundacji Inlegis twierdzi, że proponowane kwoty były zbyt niskie. Początkowo miały wynosić nawet ok. 5 zł za 1 m kw., ponieważ tereny przeznaczone pod inwestycję wyceniano jak tanią ziemię rolną. W efekcie wielu właścicieli uznało, że korzystniejsze będzie oczekiwanie na wywłaszczenie.

Agnieszka Stefańska-Krasowska odpiera te zarzuty. Jak podkreśla, podstawą nabycia nieruchomości przez CPK była wycena rzeczoznawcy uwzględniająca jej indywidualne cechy. Do ustalonej wartości doliczano bonusy sięgające 40 proc. Jej zdaniem problemem były nierealistyczne oczekiwania finansowe części właścicieli.

– Jeżeli rzeczoznawca uznał, że nieruchomość jest warta 10 mln zł, a po uwzględnieniu bonusów nasza oferta wynosiła przykładowo 14 mln zł, podczas gdy właściciel oczekiwał 20 mln zł, to jego żądania były znacznie wygórowane i niemożliwe do spełnienia – tłumaczy rzeczniczka CPK.

Rzeczniczka dodaje, że wiele osób, które dziś nie chcą wypowiadać się pod nazwiskiem, żałuje rezygnacji z udziału w PDN. Według niej warunki oferowane w ramach programu okazały się korzystniejsze niż wyceny przygotowane na zlecenie wojewody.

– Dały się przekonać, że pewna kancelaria prawna wywalczy dla nich miliony, dlatego nie przystąpiły do PDN – komentuje Agnieszka Stefańska-Krasowska.

Niepewność mieszkańców jednak rośnie, ponieważ spółka CPK może już dysponować tymi gruntami. Od chwili, gdy decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna, co nastąpiło w połowie maja, właściciele mają 120 dni na opuszczenie nieruchomości. Termin upłynie więc w połowie września. Nad mieszkańcami wisi zatem widmo wyprowadzki przed otrzymaniem odszkodowania.

– Jeżeli jakaś działka nie jest nam potrzebna od razu, nie nalegamy na wyprowadzkę, nawet jeśli minie termin przewidziany w ustawie. Naszym priorytetem jest to, aby osoby opuszczające nieruchomości miały już na kontach odszkodowanie lub jego zaliczkę – zapewnia Agnieszka Stefańska-Krasowska.

Jak wycenia grunty CPK, a jak GDDKiA?

Sytuację wywłaszczanych właścicieli ma co do zasady poprawiać tzw. zasada korzyści. Nakazuje ona uwzględniać przy wycenie ziemi rolnej jej przyszłe przeznaczenie inwestycyjne. Barbara Czerniawska twierdzi, że choć rzeczoznawcy stosują tę zasadę, budzi to sprzeciw CPK.

– CPK zgłasza liczne uwagi do operatów szacunkowych sporządzanych przez rzeczoznawców i podważa większość decyzji wojewody ustalających wysokość odszkodowania. Dla porównania, doświadczony inwestor, jakim jest GDDKiA, kwestionuje zaledwie 1 proc. wycen – mówi Barbara Czerniawska.

Zapytaliśmy o te dane Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Okazuje się jednak, że... instytucja nie prowadzi rejestru spraw dotyczących kwestionowania operatów szacunkowych. Nie jest więc w stanie określić, jaki odsetek wycen podważa w prowadzonych postępowaniach.

– Nie widzimy podstaw, aby uznać, że liczba odwołań w postępowaniach prowadzonych przez inne podmioty powinna odpowiadać sytuacji występującej przy inwestycjach GDDKiA. Wszystkie strony postępowania odszkodowawczego, w tym inwestorzy tacy jak GDDKiA czy CPK oraz właściciele nieruchomości, niezależnie decydują o skorzystaniu ze środków odwoławczych – komentuje Jędrzej Puzyński, naczelnik Wydziału Komunikacji i Informacji w GDDKiA.

Słowom Barbary Czerniawskiej zaprzecza również rzeczniczka CPK.

– Spółka nie zgłasza uwag do wszystkich operatów szacunkowych ani nie odwołuje się od wszystkich decyzji odszkodowawczych – podkreśla Agnieszka Stefańska-Krasowska.

Jak wyjaśnia, odwołania składane przez CPK dotyczą wyłącznie zgodności operatów z przepisami. Dotychczas prowadziły zarówno do obniżenia, jak i podwyższenia wysokości odszkodowań.

Zdaniem eksperta

Nie słychać o takim zjawisku

W przypadku inwestycji drogowych, nawet jeśli któraś ze stron kwestionowała operat szacunkowy, GDDKiA wypłacała na podstawie decyzji z rygorem kwotę ustaloną w wycenie. Nie dochodziło więc do sytuacji, w której właściciel nie otrzymywał odszkodowania i musiał przez kilka lat czekać na zakończenie postępowania. Gdyby tak się działo, uznałbym to za nadmierną ingerencję w prawa obywatelskie i prawo własności.

Nie słychać jednak, by na masową skalę inwestorzy celowo zaniżali wartość przejmowanych nieruchomości, aby odsunąć w czasie wypłatę odszkodowania odpowiadającego ich rzeczywistej wartości.

Jan Styliński

Prezes Polskiego Związku Pracodawców Budownictwa

Dla osób pozostających w postępowaniu odszkodowawczym, które opuściły nieruchomość w pierwszym miesiącu, spółka przewidziała dodatkowe 5 proc. jej wartości. Zdaniem rzeczniczki CPK zachęciło to wielu właścicieli do wcześniejszego przekazania nieruchomości.

Prezeska Fundacji Inlegis ocenia jednak, że w ten sposób wywierano presję na mieszkańców.

– Z tego powodu część właścicieli nieruchomości wywłaszczanych pod CPK zdecydowała się pójść w nieznane na przełomie stycznia i lutego tego roku. Jak żyją teraz? Mieszkają kątem u sąsiadów lub rodziny. Niektórzy, czekając na wypłatę odszkodowania, wynajmują mieszkania lub domy dla swoich rodzin. Ponoszą koszty, a jednocześnie przez wiele miesięcy nie otrzymują nawet zaliczek – mówi Barbara Czerniawska.

„Poszkodowanych będzie więcej”

Barbara Czerniawska zarzuca CPK również manipulowanie danymi. Jak przypomina, liczbę właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości na obszarze objętym inwestycją oszacowano na mniej niż tysiąc osób. Jako źródło wskazano „opracowania własne Spółki Celowej”.

– W 2025 r. na terenie przyszłego lotniska CPK mieszkało mniej niż tysiąc właścicieli nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia. Ustawa o CPK wpływa jednak również na właścicieli gruntów potrzebnych pod inwestycje towarzyszące. To już dziesiątki tysięcy osób w całym kraju – komentuje prezeska Inlegis.

Chodzi m.in. o nieruchomości przeznaczone pod budowę sieci elektroenergetycznych i linii kolejowych. Tej interpretacji stanowczo zaprzecza rzeczniczka CPK.

– Inlegis twierdzi, że projekt będzie dotyczył również Kolejowego Programu Dobrowolnych Nabyć. To nieprawda. Ustawa odsyła do przepisów szczególnych, a nieruchomości na cele kolejowe będą nabywane na podstawie odrębnej specustawy kolejowej – tłumaczy Agnieszka Stefańska-Krasowska.

Żal do władz, mediów i obywateli

Barbara Czerniawska uważa, że w sprawie wywłaszczeń zawiedli wszyscy – od rządzących i mediów po obywateli. Podkreśla, że problemem nie jest samo wywłaszczenie, lecz sposób jego przeprowadzenia.

– Zawiedli rządzący – obecni i ich poprzednicy. Zawiodły Sejm i Senat jako prawodawcy. Zawiodły media, skupiając się na szukaniu sensacji lub ckliwych opisach „obrony ojcowizny”, zamiast na obnażeniu dysfunkcyjnego mechanizmu „wywłaszczeń po polsku”. Zawiedli też obywatele, których nie oburzają systemowe nieprawidłowości, dopóki bezpośrednio ich nie dotykają, za to chętnie dają upust zawiści, gdy słyszą o wysokości odszkodowań – mówi prawniczka.

Jej zdaniem źródłem problemu jest „uprawiany w Polsce od lat kult inwestycji”, przez który przywileje inwestora stawia się ponad fundamentalnymi prawami obywateli, wynikającymi m.in. z konstytucji i Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

– W idealnym świecie inwestycję w cel publiczny powinno się zaczynać od gruntownej analizy potrzeb, zagrożeń i sposobu finansowania. Gdybyśmy mieli w Polsce uchwalone konkretne plany zagospodarowania przestrzennego, moglibyśmy uniknąć wielu konfliktów – podsumowuje Barbara Czerniawska.

Główne wnioski

1. CPK pozyskało większość nieruchomości, jednak finał procesu przejmowania gruntów wciąż czeka spółkę. W ramach Programu Dobrowolnych Nabyć przejęła ona 235 z 310 budynków mieszkalnych objętych tą inwestycją. Właściciele pozostałych 75 domów zostali objęci procedurą administracyjnego wywłaszczenia. Ten etap stał się jednym z największych wyzwań społecznych w ramach projektu.
2. Największy spór dotyczy nie samego wywłaszczenia, lecz zasad ustalania odszkodowań. Właściciele nieruchomości i wspierająca ich fundacja przekonują, że państwo powinno w większym stopniu uwzględniać przyszłą wartość inwestycyjną gruntów. CPK odpowiada, że działa zgodnie z obowiązującymi przepisami, a część oczekiwań finansowych jest niemożliwa do spełnienia. Spór sprowadza się więc do pytania, gdzie przebiega granica między interesem publicznym a ochroną praw właścicieli.
3. Budowa CPK pokazuje, że w przypadku wielkich inwestycji infrastrukturalnych największym wyzwaniem nie zawsze są przetargi i technologia, lecz kwestie społeczne. Przejęcie gruntów wymaga pogodzenia interesów państwa, inwestora i mieszkańców. CPK przekonuje, że przyspieszenie procedur jest niezbędne do utrzymania harmonogramu. Część właścicieli obawia się jednak, że odbywa się to kosztem ich bezpieczeństwa finansowego oraz prawa do otrzymania odszkodowania przed opuszczeniem nieruchomości.