Malepszak o budowie kolei dużych prędkości. PPP tak, ale jako rozwiązanie rezerwowe

Audio generowane przez AI. Może zawierać błędy.

33,6 mld zł – tyle rząd planował pozyskać z funduszy unijnych na budowę pierwszych odcinków polskiej kolei dużych prędkości (KDP). Dziś wiadomo, że unijne wsparcie może wynieść jedynie około jednej trzeciej tej kwoty, czyli 10-12 mld zł. Rząd musi więc szukać innych źródeł finansowania – zarówno w budżecie państwa, jak i na rynku komercyjnym, przede wszystkim w postaci kredytów bankowych.

Pierwszym etapem rozwoju KDP w Polsce jest budowa tzw. linii „Y”, która połączy Warszawę z nowym lotniskiem i Łodzią, a następnie także z Wrocławiem i Poznaniem. Pierwszy odcinek, ze stolicy do Łodzi, ma zostać oddany do użytku w 2032 r., równocześnie z uruchomieniem lotniska powstającego w ramach programu Port Polska.

To około 140 km nowej linii kolejowej. Prace związane z budową KDP już trwają. W Łodzi powstaje tunel dalekobieżny, który będzie jednym z elementów nowej trasy.

Przeczytaj: Koleje Dużych Prędkości na kredyt? Piotr Malepszak: To niezbędny element finansowania

Wobec problemów z finansowaniem pojawia się jednak coraz więcej pytań, czy rząd nie powinien sięgnąć po formułę partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP). Rozwiązanie to, stosowane w wielu krajach, ale wciąż stosunkowo rzadko wykorzystywane w Polsce, pozwala zaangażować prywatny kapitał w finansowanie i realizację inwestycji publicznych. Czy rząd bierze pod uwagę taki scenariusz?

Malepszak: PPP tak, ale w ostateczności

O możliwość wykorzystania PPP przy budowie KDP zapytaliśmy Piotra Malepszaka, wiceministra infrastruktury i pełnomocnika rządu ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego (CPK). Nadzoruje on realizację programu Port Polska, obejmującego budowę nowego lotniska i sieci kolei dużych prędkości.

– Musimy brać pod uwagę formułę PPP. Chciałbym, żebyśmy jednak w pierwszej kolejności wyczerpali wszystkie tańsze możliwości realizacji zadań związanych z budową nowych linii kolejowych. PPP powinno być rozwiązaniem rezerwowym – mówi Piotr Malepszak w rozmowie z XYZ.

Wiceminister tłumaczy, że jego ostrożność wobec PPP wynika z obaw o wzrost kosztów realizacji inwestycji.

– Moim celem jest obniżenie kosztów inwestycji kolejowych. W mojej ocenie obecnie są one zbyt wysokie. Wynika to m.in. z przeskalowania projektów i braku standaryzacji niektórych rozwiązań projektowych. To suma różnych czynników sprawia, że koszty ujęte w dzisiejszych kosztorysach inwestorskich są bardzo wysokie, nawet w przypadku inwestycji realizowanych na płaskim terenie – mówi Piotr Malepszak.

Przeczytaj: Brakuje pieniędzy na wielką inwestycję. Czy rząd powinien przeprosić się z formułą PPP?

Wiceminister przywołuje przykład Francji, która ma duże doświadczenie w rozwoju kolei dużych prędkości. Jak zauważa, wśród tamtejszych inwestycji realizowanych w formule PPP można znaleźć zarówno przedsięwzięcia udane, jak i takie, które zakończyły się niepowodzeniem.

– Mamy przykłady spektakularnych porażek PPP w Europie. Jednym z nich jest słynny transgraniczny odcinek KDP między Hiszpanią a Francją, czyli Perpignan–Figueres, który okazał się klapą. Z części projektów Francuzi są zadowoleni. Zdarzało się jednak, że koszty inwestycji wzrosły, a poziom przewozów nie osiągnął zakładanych wartości – argumentuje Piotr Malepszak.

Chodzi o projekt realizowany przez francusko-hiszpańskie konsorcjum TP Ferro. Otrzymało ono 50-letnią koncesję na budowę i eksploatację około 44-kilometrowego odcinka kolei dużych prędkości. Sama infrastruktura była gotowa już w 2009 r. Jednak na pełne połączenie z hiszpańską siecią KDP trzeba było czekać do 2013 r. W tym czasie ruch pozostawał znacznie mniejszy od zakładanego. Wpływy z opłat za korzystanie z linii nie wystarczały na obsługę zadłużenia. W 2015 r. konsorcjum znalazło się w postępowaniu upadłościowym, a rok później rozwiązano umowę koncesyjną. Zarządzanie trasą przejęły podmioty publiczne z Francji i Hiszpanii.

PPP nie zawsze oznacza wyższe koszty

Jan Styliński, prezes Polskiego Związku Pracodawców Budownictwa (PZPB), zwraca uwagę, że stwierdzenie, iż inwestycje realizowane w formule PPP są droższe, wymaga doprecyzowania. Należy bowiem rozróżnić sam koszt pozyskania kapitału od całkowitego kosztu realizacji i późniejszego utrzymania infrastruktury, np. przez 20-25 lat.

– Zakładam, że niestety pan minister miał na myśli wyłącznie koszt nakładów inwestycyjnych. Pominął efektywność zarządzania i fakt, że w przypadku braku innych źródeł finansowania fundamentalne jest pytanie, czy inwestycja w ogóle powstanie, czy też nie – mówi Jan Styliński w rozmowie z XYZ.

Jak dodaje, inwestycje w formule PPP są realizowane na całym świecie – zarówno w krajach europejskich, jak i w Stanach Zjednoczonych. Jego zdaniem podważa to tezę, że takie przedsięwzięcia muszą być droższe w ostatecznym rozrachunku.

– W modelu PPP jaskrawo widać projekty, które nie mają należytej efektywności. Poprzedni rządowy program realizacji szprych miał być w całości finansowany ze środków publicznych. Jednocześnie minister Malepszak twierdził, że jest nieefektywny. Nieefektywność nie musi być związana z modelem realizacji danego odcinka czy fragmentu sieci – komentuje prezes PZPB.

Ekspert uważa, że przy ocenie projektów PPP należy przyjmować podejście całościowe. Czyli uwzględnić m.in. natężenie ruchu na danej linii kolejowej, prognozowany popyt, lokalizację inwestycji oraz koszty jej budowy i utrzymania.

– Jeśli chodzi o wspomniany przez ministra odcinek, trzeba uczciwie powiedzieć, że przebiega on przez Pireneje, co utrudnia porównania. Gdybyśmy rzeczywiście chcieli spojrzeć na samo zagadnienie kosztów w relacji do przychodów, byłoby to, moim zdaniem, nadmiernym uproszczeniem. Musielibyśmy uwzględnić, że odcinki górskie, z wieloma obiektami inżynieryjnymi, będą niemal zawsze znacznie mniej opłacalne ekonomicznie niż trasy budowane w kraju o ukształtowaniu terenu takim jak Polska, czyli relatywnie płaskim – mówi Jan Styliński.

Przeczytaj: Prezes Mirbudu: CPK w 2032 r. nie powstanie. „Nie trzeba być fachowcem, żeby to wiedzieć” (WYWIAD)

Czy zatem inwestycje realizowane w modelu PPP rzeczywiście są droższe? Bartosz Mysiorski, prezes zarządu Fundacji Centrum PPP, również uważa, że odpowiedź nie jest jednoznaczna.

– Faktycznie, koszt kapitału pozyskiwanego przez partnera prywatnego może być wyższy niż koszt tradycyjnego finansowania publicznego. Jednak ocena efektywności projektów PPP nie powinna ograniczać się wyłącznie do kosztu kapitału – wyjaśnia Bartosz Mysiorski.

Jak dodaje, kluczowe znaczenie ma analiza całego cyklu życia przedsięwzięcia, obejmująca również koszty utrzymania i eksploatacji oraz jakość świadczonych usług. Dopiero takie porównanie pozwala ocenić, czy zaangażowanie prywatnego partnera przynosi rzeczywiste korzyści.

– Doświadczenia międzynarodowe pokazują, że odpowiednio przygotowane projekty PPP mogą przynosić istotne korzyści efektywnościowe w długim okresie funkcjonowania infrastruktury – komentuje nasz rozmówca.

PPP w Polsce wciąż jest mało

W Polsce inwestycje infrastrukturalne realizowane w formule PPP nadal należą do rzadkości. Zwracał na to uwagę również Dariusz Blocher, wieloletni prezes Budimeksu, a obecnie przewodniczący rady nadzorczej Unibepu, w niedawnym wywiadzie dla XYZ. Jego zdaniem w najbliższych latach podejście do prywatnego finansowania inwestycji publicznych będzie musiało się zmienić.

„Za kilka lat będziemy musieli być bardziej otwarci i dostosować regulacje. Zwłaszcza jeśli pojawi się luka w budżecie i zabraknie środków unijnych” – komentował Dariusz Blocher.

Jak wskazywał, dotychczasowy brak większego zainteresowania PPP w Polsce wynikał przede wszystkim z szerokiej dostępności funduszy unijnych. Nie można zapominać o negatywnych doświadczeniach związanych ze starszymi umowami dotyczącymi infrastruktury drogowej.

Przeczytaj: Jak sfinansować Port Polska? Dariusz Blocher:„Musimy być gotowi na mniej pieniędzy z UE” (WYWIAD)

Nie oznacza to jednak, że partnerstwo publiczno-prywatne sprawdzi się równie dobrze przy każdym rodzaju inwestycji. Szczególne wyzwania wiążą się z budową kolei dużych prędkości. Blocher zwracał uwagę, że realizacja linii KDP w tej formule jest zdecydowanie trudniejsza niż budowa pojedynczego obiektu, np. terminala lotniczego.

„Linie muszą być spójne, ciężko pobierać za nie opłatę. Trzeba by było otworzyć się na możliwość, aby firmy prywatne mogły też utrzymywać infrastrukturę, którą wybudują. Czego z kolei nie chcą robić spółki PKP PLK” – mówił szef rady nadzorczej Unibepu w wywiadzie dla XYZ.

Trudniej zbudować kolej w formule PPP?

Czy rzeczywiście budowa linii kolejowych w formule PPP jest trudniejsza niż innych rodzajów infrastruktury? Zdaniem Jana Stylińskiego wiele zależy od przyjętego modelu finansowania i podziału ryzyka między partnerami.

– Gdybyśmy przyjęli model koncesyjny, byłby to prawdopodobnie dość trudny odcinek do realizacji, jeśli miałby się w całości sfinansować z przychodów. Mogłoby to oznaczać sytuację podobną do tej, którą znamy z autostrady A2, na której przejazd jest bardzo drogi. W takim przypadku potrzebne byłoby finansowanie publiczne. Jeśli całość nakładów mają spłacić wyłącznie użytkownicy, koszt jednostkowy przypadający na każdego z nich jest z reguły bardzo wysoki – tłumaczy prezes PZPB.

Nie jest to jednak jedyny sposób realizacji projektów PPP. W przypadku inwestycji liniowych, w tym infrastruktury kolejowej, jedną z możliwości jest model oparty na wynagrodzeniu za dostępność. Polega on na tym, że prywatny partner otrzymuje płatności za zapewnienie określonego standardu i dostępności infrastruktury. Zupełnie niezależnie od bezpośredniego pobierania opłat od użytkowników.

Przykłady podobnych rozwiązań istnieją również w Polsce, choć dotyczą przede wszystkim infrastruktury drogowej. To m.in. autostrada A1 na odcinku Gdańsk–Toruń oraz fragment autostrady A2 między Poznaniem a Świeckiem.

– W tym modelu wyłącznie minister ma prawo określać wysokość opłaty za przejazd samochodu. Spółka nie ustala jej samodzielnie. Prywatny partner rzeczywiście finansuje inwestycję, zarządza nią, dba o jakość i odpowiada za to, by infrastruktura przez cały czas spełniała określone w umowie parametry dostępności. Nie reguluje jednak wysokości opłat za przejazd – mówi Jan Styliński.

Przeczytaj: CPK opóźnia przetargi, ale branża chce budować. „Mamy niewykorzystane moce”

Ekspert przekonuje, że nie ma zasadniczych przeszkód, aby podobne rozwiązanie zastosować również przy budowie kolei dużych prędkości. Jego zdaniem umowę można skonstruować w taki sposób, by partner prywatny odpowiadał za finansowanie inwestycji, utrzymanie infrastruktury i zapewnienie określonych standardów jakościowych, podczas gdy zarządzanie ruchem kolejowym pozostałoby po stronie publicznej.

– Nie widzę fundamentalnych powodów, dla których nie mielibyśmy skonstruować elementów sieci KDP w taki sposób, aby wynagrodzenie partnera prywatnego było uzależnione od dostępności infrastruktury – podkreśla Jan Styliński.

Zgadza się jednocześnie, że szczególnie dobrym kandydatem do finansowania przez prywatny kapitał jest terminal lotniczy, który bezpośrednio generuje przychody. W takim przypadku można zastosować model koncesyjny, pozwalający inwestorowi odzyskiwać poniesione nakłady dzięki prawu do pobierania określonych opłat.

Ekspert wskazuje również na Francję, gdzie prywatny kapitał od lat uczestniczy w finansowaniu infrastruktury drogowej i kolejowej. Jednym z przykładów jest wiadukt Millau, zrealizowany w formule koncesyjnej przez konsorcjum z udziałem grupy Eiffage.

– Francuzi realizowali w tym modelu naprawdę skomplikowane inwestycje. Moim zdaniem nie ma większego znaczenia, czy mówimy o kolei, czy o drodze – podsumowuje Jan Styliński.

Główne wnioski

1. Rząd szuka alternatywnych źródeł finansowania kolei dużych prędkości. Zamiast wcześniej zakładanych 33,6 mld zł Polska może otrzymać z funduszy unijnych jedynie 10-12 mld zł. Lukę finansową trzeba będzie uzupełnić środkami krajowymi i finansowaniem komercyjnym, przede wszystkim kredytami bankowymi. Według wiceministra infrastruktury Piotra Malepszaka partnerstwo publiczno-prywatne powinno pozostać rozwiązaniem rezerwowym.
2. Wyższy koszt pozyskania kapitału prywatnego nie musi oznaczać wyższych kosztów całej inwestycji. Piotr Malepszak opowiada się za wykorzystaniem w pierwszej kolejności tańszych modeli finansowania, wskazując na nieudane europejskie projekty PPP, m.in. linię Perpignan–Figueres. Przedstawiciele branży budowlanej przekonują jednak, że opłacalność należy oceniać w całym cyklu życia infrastruktury, uwzględniając również koszty jej utrzymania, eksploatacji i zarządzania.
3. Budowa KDP w formule PPP wymaga odpowiedniego podziału ryzyka i wyboru modelu wynagradzania prywatnego partnera. W przypadku infrastruktury kolejowej wyzwaniem są spójność sieci, sposób pobierania opłat oraz organizacja późniejszego utrzymania tras. Eksperci wskazują, że alternatywą dla klasycznej koncesji może być model wynagrodzenia za dostępność, w którym prywatny inwestor odpowiada za budowę i utrzymanie infrastruktury, a jego wynagrodzenie zależy od spełniania warunków określonych w umowie.