Ustawa o kredycie konsumenckim na ostatniej prostej. Znamy efekty prekonsultacji

Audio generowane przez AI. Może zawierać błędy.

Spotkali się trzykrotnie, za każdym razem w gronie kilkudziesięciu osób reprezentujących ścierające się ze sobą interesy. Choć na każde spotkanie planowali cztery godziny, ani razu „nie wyrobili” się w tym czasie. Nie z powodu braku organizacji. Stawka była po prostu zbyt wysoka, a punkty widzenia czasami tak skrajne, że rozmowy nie dało się zamknąć w wyznaczonym czasie.

Mowa o październikowych prekonsultacjach głośnego projektu ustawy o kredycie konsumenckim, zorganizowanych w siedzibie Ministerstwa Sprawiedliwości. Resort nie musiał ich organizować. Mógł poprzestać na analizie 1500 stron uwag przesłanych wcześniej do prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) – który do czerwca prowadził prace nad projektem. Zamiast tego wyodrębnił jednak trzy kluczowe obszary ustawy (szarą strefę, ocenę zdolności kredytowej i sankcję kredytu darmowego) i znów zapytał rynek o jego postulaty.

– To od początku miała być dyskusja na argumenty, a nie przekonania. Udało się, bo rozmowy znacząco przybliżyły nas do wypracowania ostatecznych propozycji – przyznaje Aneta Wiewiórowska-Domagalska, pełnomocniczka ministra sprawiedliwości ds. ochrony praw konsumenta, inicjatorka spotkań.

Resort przedstawił swój pomysł na system sankcyjny

Spotkania były poprzedzone prezentacjami propozycji. O ile jednak w obszarze oceny zdolności kredytowej i szarej strefy resort zasugerował, by przeprowadzili je przedstawiciele organizacji konsumenckich, rynku finansowego i instytucji nadzorczych, o tyle w temacie sankcji zrobił to samodzielnie. Z czego wynika tak różne podejście?

– Z dwóch powodów. Po pierwsze, przy ocenie zdolności kredytowej i szarej strefie mamy dość szeroką swobodę działań przy kształtowaniu ostatecznych przepisów. Tymczasem system sankcyjny w dużym stopniu opiera się na tym, co wynika wprost z unijnej dyrektywy CCD2. Dlatego pokazaliśmy naszą propozycję, a dopiero potem ją omówiliśmy z rynkiem. Po drugie, znamy oczywiście stanowiska instytucji i sektora w sprawie sankcji. Argumentacja była nam dużo lepiej znana niż przy pozostałych dwóch obszarach – tłumaczy nasza rozmówczyni.

Jej słowa nie powinny dziwić. To właśnie obszar sankcji kredytu darmowego (SKD) budzi najwięcej emocji w związku z przygotowywaną regulacją. W sądach rośnie bowiem liczba pozwów, w których konsumenci domagają się oddania bankowi wyłącznie kwoty pożyczonego kapitału, bez odsetek i innych kosztów. Bankowcy chcą zatem jej ustawowej likwidacji. Kancelarie reprezentujące kredytobiorców odpowiadają, że uderzyłoby to w interesy konsumentów.

Główną sankcją może być kara administracyjna, nie SKD

Jak przyznaje nasza rozmówczyni, resort od czerwca dokładnie analizował dyrektywę. Zgodnie z nią SKD może występować jedynie w sytuacjach, kiedy naruszenie interesów klienta jest tak poważne, że taka sankcja, zakładająca oddanie przez klienta wyłącznie kwoty pożyczonego kapitału (bez odsetek, prowizji i innych kosztów) może być uznana za proporcjonalną.

Ministerstwo proponuje zatem wprowadzenie sankcji w wypadku naruszeń zapisów przygotowywanej ustawy, a także wtedy, gdy zastosowanie innej podstawy prawnej doprowadziłoby do stwierdzenia nieważności umowy. Resort nie chce dawać dużego pola do interpretacji, dlatego przygotował zamkniętą listę potencjalnych naruszeń uruchamiających SKD.

Składają się na nie m.in. złamanie zakazu pobierania wynagrodzenia przed zawarciem umowy, podanie błędnej informacji o całkowitej kwocie kredytu, całkowitej kwocie do zapłaty albo o stopie oprocentowania. Znajdziemy tam również wyłączenie lub ograniczenie prawa przedterminowej spłaty. Lista ta wywołała szeroką dyskusję podczas prekonsultacji i nie została jeszcze zamknięta.

– Głównym założeniem zmian w systemie sankcyjnym jest zmiana jego logiki funkcjonowania. Obecnie to sankcja cywilnoprawna, czyli SKD pełni funkcję odstraszającą, która ma kształtować zachowania kredytodawców. Tymczasem narzędziem, które w pierwszej kolejności powinno wpływać na kredytodawców i funkcjonowanie rynku, zgodnie z dyrektywą, powinny być sankcje administracyjno-prawne nakładane przez KNF i UOKiK. Sankcja jak SKD działa na poziomie indywidualnym, a nie regulacyjnym – komentuje Aneta Wiewiórowska-Domagalska.

Konsument nie jest w stanie sam sprawdzać banków

Nasza rozmówczyni podkreśla, że taki kierunek nie powinien nikogo dziwić. Unijna dyrektywa CCD2, którą wprowadzi do polskiego prawa przygotowywana ustawa, skupia się właśnie na tym, aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie całego rynku kredytów konsumenckich. Inaczej niż poprzednia dyrektywa (CCD) nie koncentruje się na indywidualnych umowach.

– Dyrektywa wprowadza liczne obowiązki dla kredytodawców o charakterze administracyjnym i organizacyjnym, takie jak obowiązek rejestracji, zatrudniania wyłącznie osób o odpowiednich kwalifikacjach czy stosowania określonego sposobu wynagradzania pracowników. Realizację takich obowiązków można zapewnić jedynie przy zastosowaniu sankcji administracyjnej. Sankcja prywatno-prawna do tego się nie nadaje – zaznacza nasza rozmówczyni.

Konsument nie jest przecież w stanie zweryfikować, czy bank prawidłowo realizuje te przepisy. Nie sprawdzi ani wyżej wymienionych obowiązków, ani tego, czy kredytobiorca stosuje odpowiednie zasady przechowywania danych wykorzystywanych do oceny zdolności kredytowej. Nie taka zresztą jest jego rola. Karania złych praktyk przedsiębiorstw nie można uzależniać od podjęcia inicjatywy przez pojedynczych klientów. Według naszej rozmówczyni to rola państwa.

Rynek pytał o demonopolizację informacji kredytowej

Drugim dyskutowanym obszarem była ocena zdolności kredytowej. Dyrektywa daje konsumentowi możliwość zaskarżenia decyzji kredytowej. Resort sprawiedliwości w ustawie zamierza przekształcić skargę w tryb reklamacyjny z odwołaniem do Rzecznika Finansowego i ewentualnym wejściem na drogę sądową.

– Podczas prekonsultacji zwracano uwagę, że dyrektywa CCD2 jest mało konkretna w zakresie mechanizmu oceny zdolności kredytowej, wymagając np. dokonania jej w interesie konsumenta. Mamy tu jednak ograniczone pole działania. Poza tym rozmawialiśmy o systemie baz danych w polskich regulacjach. Wysłuchaliśmy dokładnie zarówno stanowisk biur informacji gospodarczej, jak i Biura Informacji Kredytowej. Na razie analizujemy tę kwestię – podkreśla Aneta Wiewiórowska-Domagalska.

Pełnomocniczka ministra sprawiedliwości odnosi się tym samym do zgłaszanego od miesięcy postulatu biur informacji gospodarczych dotyczących demonopolizacji rynku informacji kredytowej.

Ministerstwo szuka rozwiązania problemu szarej strefy

Ostatnim tematem poruszanym w trakcie prekonsultacji była kwestia szarej strefy. Uczestnicy podczas rozmów przekonywali, że trudno zmierzyć skalę tego zjawiska ze względu na brak dostępnych danych. Zgadzali się jednak, że konieczne jest działanie.

– Nie mamy szczegółowych danych o skali zjawiska, ale dysponujemy szacunkami, które pokazują, jak duży to problem. Mamy informacje, że nawet 83 proc. aplikacji o pożyczkę jest rozpatrywanych negatywnie. To odsetek, który stale rośnie. Jednocześnie średnia liczba wniosków na kredytobiorcę wynosi już ponad pięć, a liczba kredytów jedynie dwa. Niecała połowa konsumentów jest też skłonna, by poszukiwać finansowania w szarej strefie. To jasno pokazuje, że mamy z tym w Polsce problem – przekonuje Aneta Wiewiórowska-Domagalska.

Dodaje, że resort szuka odpowiedniego rozwiązania. Kluczowe jest znalezienie równowagi między rozwiązaniem, które umożliwi konsumentom funkcjonowanie na rynku regulowanym i nadzorowanym, a jednocześnie uchroni ich przed popadnięciem w spiralę zadłużenia. Jeden z postulatów organizacji konsumenckich zakłada np. zmianę praktyki, zgodnie z którą jakakolwiek zaległość w spłacie pożyczki lub kredytu w ciągu ostatniego pół roku blokuje dostęp do nowego finansowania.

Aneta Wiewiórowska-Domagalska nie chce ujawniać sposobu regulacji. Na pytanie, czy efektem będzie podwyższenie limitu maksymalnych kosztów pozaodsetkowych (MPKK), odpowiada, że decyzja jeszcze nie zapadła i konieczne będzie jej przedyskutowanie z instytucjami publicznymi. Przypomnijmy – MPKK zostały ograniczone ustawą antylichwiarską do poziomu 10 proc. wartości kredytu i 10 proc. za każdy kolejny rok finansowania, ale łącznie nie więcej niż 45 proc. tej kwoty.

Projekt trafił już do wykazu, w grudniu ruszą konsultacje

Jak podkreśla nasza rozmówczyni, po spotkaniu z instytucjami publicznymi, w tym ministerstwami i nadzorcami resort zamknie prace nad przygotowaniem projektu.

– Jesteśmy na ostatniej prostej. W trzech obszarach, które były tematami prekonsultacji, domykamy właśnie ostatnie kwestie – podsumowuje pełnomocniczka ministra sprawiedliwości.

3 listopada odbyło się posiedzenie zespołu ds. programowania prac rządu i projekt został wpisany do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów. Dokument w przestrzeni publicznej może się pojawić w grudniu. Wtedy też rozpoczną się jego konsultacje publiczne.

– Zakładamy, że w związku z prekonsultacjami konsultacje publiczne przebiegną sprawniej. Do prekonsultacji zaprosiliśmy bowiem wszystkie podmioty, które zgłaszały wcześniej uwagi w konsultacjach prowadzonych przez UOKiK. Dochowamy jednak standardów i zapewnimy przestrzeń, by cały rynek mógł wyrazić swoje stanowisko – zapewnia nasza rozmówczyni.

Pracodawcy RP zwracają uwagę na bazy danych

Zapytaliśmy uczestników prekonsultacji o ich spostrzeżenia. Wszystkie instytucje pozytywnie oceniły inicjatywę resortu, choć zaznaczyły, że nadal są obszary wymagające bardziej szczegółowego omówienia.

Piotr Rogowiecki, dyrektor departamentu legislacji i analiz Pracodawców RP, chce doprecyzowania sposobu wyboru źródeł informacji wykorzystywanych do oceny zdolności kredytowej. Chodzi nie tylko o dopuszczenie różnych baz danych, lecz także o zapewnienie porównywalnego zakresu i aktualności dostępnych w nich informacji. Liczy, że dalsze prace pozwolą wypracować konkretne, spójne rozwiązania.

– Zwracaliśmy uwagę na to, by nowe przepisy zapewniały rzetelną ocenę zdolności kredytowej, a jednocześnie pozostawiały kredytodawcom rzeczywisty wybór dostawców informacji – bez ustawowego uprzywilejowania jednego operatora [chodzi o BIK – red.]. Postulujemy otwarty katalog źródeł danych, obejmujący zarówno biura informacji gospodarczej i instytucje działające na podstawie Prawa bankowego i innych zaufanych dostawców np. rozwiązania otwartej bankowości. Dobór źródeł powinien odpowiadać charakterystyce kredytu i sytuacji klienta – komentuje nasz rozmówca.

ZBP mówi o sankcji, PIU o prawie do bycia zapomnianym

Agnieszka Wachnicka, wiceprezes Związku Banków Polskich (ZBP), wskazuje, że z punktu widzenia tej organizacji kluczowa jest przebudowa systemu sankcji. Uważa, że obecny mechanizm jest nieproporcjonalny, ponieważ może prowadzić do pozbawienia kredytodawcy całości odsetek i innych kosztów kredytu również w przypadku naruszeń o charakterze formalnym, które nie wyrządziły konsumentowi rzeczywistej szkody.

– Ministerstwo zapowiada stworzenie systemu obejmującego sankcje administracyjne oraz kontraktowe, przy czym te ostatnie mają być skuteczne i proporcjonalne do charakteru naruszenia, a także służyć zapewnieniu transparentności warunków umowy. Przewiduje się zróżnicowanie sankcji w zależności od wagi naruszenia, zamiast stosowania jednolitej sankcji kredytu darmowego.

Nadal jednak zastrzeżenia budzi proponowany szeroki zakres stosowania SKD. Uważamy, że powinna być zarezerwowana dla najpoważniejszych naruszeń praw konsumenta. Podtrzymujemy także konieczność zapewnienia na poziomie ustawy możliwości miarkowania sankcji, jeżeli doszło do naruszenia, ale jego wpływ na interes ekonomiczny klienta jest niewielki – podkreśla nasza rozmówczyni.

Piotr Wrzesiński, wiceprezes Polskiej Izby Ubezpieczeń (PIU), podkreśla, że prekonsultacje nie poruszyły tematu ważnego dla jego branży. Chodzi o prawo do bycia zapomnianym w przypadku osób, które przebyły chorobę nowotworową. Dyrektywa CCD2 przewiduje, że informacje o przebytym nowotworze nie mogą być wykorzystywane do oceny ryzyka ubezpieczeniowego po 15 latach. Tymczasem w Polsce projektodawca zakłada zaledwie pięcioletni okres dostępu do danych o historii chorób onkologicznych.

– Zależy nam na tym, aby nowe przepisy uwzględniały przede wszystkim potrzeby i interesy klientów, zapewniając osobom wyleczonym z choroby nowotworowej realny dostęp do ochrony ubezpieczeniowej, a jednocześnie umożliwiały zakładom ubezpieczeń rzetelną ocenę ryzyka ubezpieczeniowego.

Ważne jest, aby przy kształtowaniu przepisów dotyczących ubezpieczeń zachować zgodność z minimalnymi wymogami CCD2 i nie wprowadzać dodatkowych wymogów wykraczających poza jej założenia, które mogłyby prowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia dostępności produktów ubezpieczeniowych dla wszystkich klientów – uważa Piotr Wrzesiński.

Zdaniem eksperta

Przebieg prekonsultacji to dobry sygnał dla adresatów przepisów

Przebieg prekonsultacji zorganizowanych przez Ministerstwo Sprawiedliwości oceniamy bardzo pozytywnie. Najważniejsze, że mieliśmy okazję porozmawiać o przyszłym kształcie ustawy w gronie interesariuszy reprezentujących różne środowiska. I to uznaję za największe osiągnięcie etapu prekonsultacji. Każdy miał możliwość transparentnie wypowiedzieć się o postulowanym kierunku implementacji.

Dyskusja miała charakter holistyczny. Fakt, że poszczególne spotkania miały zarysowany temat przewodni to jedno, ale nie zapominajmy, że dyrektywa CCD2 tworzy system naczyń powiązanych. Nie można rozmawiać o zdolności kredytowej bez dyskusji o narzędziach do jej oceny. Nie da się dyskutować o systemie sankcyjnym bez rozmowy o zakresie obowiązków informacyjnych, których naruszenie może skutkować karami itd. Tak właśnie wyglądały te spotkania. I jest to bardzo dobry sygnał dla wszystkich adresatów projektowanych przepisów, w tym dla konsumentów.

W tej dyskusji nie należy jednak zapominać, że CCD2 wyznacza maksymalną harmonizację. To oznacza, że w wielu miejscach jesteśmy zobowiązani do wdrożenia tego aktu prawnego, tak jak postanowił to ustawodawca unijny. I to jest również fakt, który determinuje przyszłe brzmienie polskiej ustawy implementującej unijne prawo.

Marcin Czugan

prezes Związku Przedsiębiorstw Finansowych

Główne wnioski

1. Dyskusja na argumenty zamiast przepychanek na narracje. W październiku Ministerstwo Sprawiedliwości zorganizowało trzy kilkudziesięcioosobowe spotkania z rynkiem, by omówić kluczowe obszary nowych przepisów. Mimo że resort dysponował już uwagami z wcześniejszych etapów, celowo podjął bezpośredni dialog. Projekt ustawy trafił już do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów, a jego oficjalne konsultacje publiczne rozpoczną się w grudniu.
2. Resort ma pomysł na stworzenie systemu sankcyjnego. Ministerstwo planuje uporządkowanie systemu sankcji, rezerwując sankcję kredytu darmowego dla poważniejszych uchybień i stawiając na nadzór administracyjny KNF i UOKiK. W obszarze szarej strefy analizowane są rosnące odmowy pożyczek i popyt na alternatywne finansowanie. Trwają też prace nad usprawnieniem oceny zdolności kredytowej oraz zasad korzystania z różnych źródeł informacji przez kredytodawców.
3. Rynek chwali prekonsultacje, ale czuje niedosyt. ZBP popiera zmiany, postulując jednak miarkowanie sankcji przy drobnych błędach. Pracodawcy RP wnioskują o otwarty katalog źródeł danych przy ocenie klientów, bez uprzywilejowania jednego podmiotu. Z kolei PIU zwraca uwagę na potrzebę doprecyzowania przepisów o dostępie do danych onkologicznych w ubezpieczeniach.