Będą zmiany, które odblokują KIO. Opóźnienia niektórych inwestycji sięgają kilku lat

Będzie zmiana legislacyjna, która ma odblokować Krajową Izbę Odwoławczą (KIO). Postulują o nią od dawna wykonawcy z branży budowlanej – bo to właśnie inwestycje infrastrukturalne, m.in. z powodu zatorów w KIO, odnotowują kolejne opóźnienia. Przesunięcia w harmonogramach sięgają wielu miesięcy, a nawet lat.

Liczba wniosków rośnie lawinowo

O tym, że liczba odwołań napływających do KIO zwiększyła się w ostatnich latach ponad dwukrotnie, informowaliśmy na portalu XYZ w marcu. W 2019 r. liczba wniosków składanych do KIO wyniosła niespełna 3 tys. Szacuje się, że w tym roku będzie ich nawet ponad 6 tys.

KIO to istotny organ w przetargach publicznych. Rozstrzyga spory między firmami a instytucjami publicznymi, zanim dojdzie do podpisania umowy. Niejednokrotnie sprawy dotyczą wielomilionowych inwestycji, firmy wykorzystują więc wszystkie możliwości prawne i walczą o kontrakty. Tym bardziej, że finansowy próg złożenia odwołania jest relatywnie niski.

W Polsce koszt złożenia wniosku do KIO waha się od 7,5 tys. zł do 20 tys. zł w zależności od rodzaju zamówienia i tzw. progu unijnego – czyli wartości przetargu, od której zaczynają obowiązywać bardziej rygorystyczne przepisy UE. Przy mniejszych postępowaniach, poniżej progów unijnych, wpis od odwołania wynosi zazwyczaj 7,5 tys. zł. Gdy wartość zamówienia przekracza próg unijny, opłata rośnie, najczęściej do ok. 15 tys. zł, a w przypadku robót budowlanych może sięgać nawet 20 tys. zł.

Bariera finansowa jest więc znacznie łatwiejsza do udźwignięcia dla dużych wykonawców niż dla mniejszych firm, a odwołanie staje się elementem strategii przetargowej. To właśnie wysokości kwoty wpisu od odwołania do KIO będą dotyczyć planowane zmiany.

Wydłuża się także czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosku. Ustawowo Izba ma 15 dni na rozpatrzenie odwołania, licząc od dnia doręczenia. Następnie KIO wydaje wyrok i przygotowuje pisemną wersję jego uzasadnienia. Strony mają możliwość w ciągu 14 dni od wydania wyroku wnieść skargę do sądu. W kolejnych 30 dniach sąd zamówieniowy musi rozpatrzyć skargę. Cała procedura odwoławcza powinna zamknąć się w ciągu 90 dni. W praktyce terminy te są znacznie dłuższe. W czwartym kwartale 2025 r. na samą rozprawę trzeba było czekać od czterech do ośmiu tygodni.

Zmiany muszą nadejść

O tym, że zmiany w KIO nadchodzą, mówiła pod koniec marca Agnieszka Olszewska, prezeska Urzędu Zamówień Publicznych, podczas debaty organizowanej przez portal XYZ. Oznajmiła, że sprawa jest uzgadniania z Kancelarią Prezesa Rady Ministrów.

– Rozpoczynamy proces legislacyjny zmiany Prawa Zamówień Publicznych (Pzp) ukierunkowany na zoptymalizowanie obszaru środków odwoławczych. W pierwszej kolejności podniesienie kwoty wpisu dla dużych postępowań. Dla postępowań o małych i średnich wartościach proponujemy, aby podnieść kwotę wpisu o wskaźniki inflacji – mówiła Agnieszka Olszewska, nie chciała jednak zdradzić konkretnych kwot.

Zapytaliśmy KIO, jak w szczegółach mają wyglądać zmiany w ustawie. Michał Trybusz, rzecznik Izby, potwierdził, że planowane zmiany mają usprawnić proces rozpoznawania odwołań i określić nowe wysokości wpisu od odwołania.

– W chwili obecnej, do czasu uzyskania upoważnienia do prowadzenia prac legislacyjnych, trudno mówić o konkretnych kwotach. Będą przedstawione w projekcie ustawy, który zostanie skierowany do uzgodnień, konsultacji i opiniowania po uzyskaniu wpisu tego projektu do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów – napisał w odpowiedzi przesłanej do naszej redakcji Michał Trybusz.

Jak dodał, KIO chce zaproponować podwyższenie wpisu od odwołania w przypadku największych, wielomilionowych postępowań. Rozważa również waloryzację dotychczasowych wpisów od odwołań. Zaznaczył, że rozmowy z uczestnikami rynku pokazują, że obecne stawki wpisów są zbyt niskie.

– Innym obszarem, który planowany jest do uwzględnienia w opracowywanym projekcie ustawy, są zmiany w tych przepisach ustawy Pzp, których naruszenie stanowi najczęściej podstawę zarzutów podnoszonych w odwołaniach, w szczególności jest to kwestia wyjaśniania tzw. rażąco niskiej ceny oferty. Jest zbyt wcześnie, abym mógł w sposób odpowiedzialny powiedzieć o konkretnych rozwiązaniach, które będą proponowane – dodał Michał Trybusz.

Budowlanka nie zapomina o małych firmach

Jan Styliński, prezes Polskiego Związku Pracodawców Budownictwa (PZPB), tłumaczy, że obecny próg kwotowy złożenia wniosku do KIO jest zbyt niski. Powoduje to, że odwołania składają również firmy, które liczą na przysłowiowy „łut szczęścia”.  

– Uznaliśmy w środowisku, że podwyższenie opłat składania wniosków do KIO powinno w radykalny sposób zmniejszyć liczbę odwołań składanych na zasadzie „a nuż się uda” – mówi ekspert w rozmowie z portalem XYZ.

Prezes PZPB ma świadomość, że niski próg odwołań jest również instrumentem ochrony interesów mniejszych firm. Dlatego właśnie organizacja postulowała o podwyższenie opłaty wyłącznie dla dużych kontraktów, od 100 mln zł wzwyż.

– Poprzez podniesienie opłat do KIO nie można zmniejszyć dostępu do środka zaskarżenia dla podmiotów, które uczestniczą w mniejszych postępowaniach przetargowych. Środowiska podwykonawców podnosiły, że duże firmy dbają wyłącznie o swój interes, a dla mniejszych graczy to jest niekorzystne – chciałbym więc to jednoznacznie zdementować – zaznacza Jan Styliński.

Cierpią na tym inwestycje

Prezes PZBD wskazuje m.in. na wydłużający się proces rozpoznań wniosków, a co za tym idzie – opóźnienia w harmonogramach największych projektów infrastrukturalnych w kraju. Podwyższenie kwot może to zmienić.

– Jeśli nawet harmonogramy nie zostaną całkowicie uzdrowione, to przynajmniej zauważalnie usprawnione. Przeciągające się postępowania w KIO, które nie trwają ustawowe dwa tygodnie, powodują, że czas do podpisania kontraktów radykalnie się przedłuża. Zwłaszcza biorąc pod uwagę, że wiele źródeł finansowania ma ograniczony termin przydatności – mówi Jan Styliński.

O zmiany w zamówieniach publicznych postuluje od dawna branża budowlana. PZPB na początku roku wysłał w tej sprawie pismo do Michała Jarosa, wiceministra rozwoju i technologii.

W liście skierowanym do członka rządu organizacja wymienia kilka opóźnionych przez zawirowania w KIO projektów infrastrukturalnych. Wśród nich: postępowanie na budowę S17 Piaski – Hrebenne, które od momentu złożenia oferty do podpisania umowy trwało 16 miesięcy, S19 Jawornik – Lutcza (26 miesięcy) czy na roboty budowlane na linii kolejowej nr 201 Somonino, które od momentu złożenia oferty do momentu podpisania umowy trwało 24 miesiące.

– Rezultat jest taki, że w skrajnych przypadkach możemy mówić o ośmiu czy nawet 12 miesiącach opóźnienia względem pierwotnego harmonogramu. A to jest dużo – mówi Jan Styliński.

Warto przy tym zaznaczyć, że choć KIO realnie wydłuża przebieg postępowań przetargowych, nie są one jedynym źródłem wieloletnich opóźnień inwestycji. Na harmonogramy nakłada się cały zestaw czynników: od błędów i zmian po stronie zamawiających, po problemy z finansowaniem, procedury środowiskowe czy wykupy gruntów. Najlepszym przykładem jest inwestycja Rail Baltica, której opóźnienia sięgają obecnie 10 lat.

Trzeba uzdrowić samą Izbę

Niski próg kwotowy to niejedyny problem związany z KIO. Wątpliwości ekspertów budzi jakość orzecznictwa związana z niedoborem pracowników tej instytucji, którzy – przy jednoczesnej ogromnej liczbie skarg – mogliby pilnować tempa postepowań.  

– Trudno jest w takich warunkach dbać o jakąś elementarną jakość orzecznictwa. Nie jest ona beznadziejna i doceniam ludzi, którzy ciężko w KIO pracują – ale mimo wszystko w takich warunkach trudno jest wypracowywać pewną rzetelność i jednolitość orzeczniczą – podkreśla Jan Styliński.

Podobnego zdania jest mecenas Wojciech Merkwa, radca prawny z kancelarii JDP Drapała Chomiuk & Partners, specjalizujący się w PZP. Jak mówi, rozumie potrzebę dostosowywania kwot do realiów rynkowych związanych z wieloletnią inflacją w Polsce czy waloryzacji kosztów sądowych. Zdaje sobie sprawę z wielomiesięcznych opóźnień. Jednocześnie uważa, że diagnoza nie jest postawiona prawidłowo.

– Pojawiają się głosy, że zmiana kwot ma być odpowiedzią na nadmierną liczbę odwołań do KIO. I jestem temu absolutnie przeciwny. (…) Uważam, że przyczyną tak wielkiej liczby odwołań jest po pierwsze poziom decyzji i rozstrzygnięć podejmowanych przez zamawiających, a po drugie – niestabilne orzecznictwo Krajowej Izby Odwoławczej – mówi mec. Wojciech Merkwa.

Jak dodaje, na KIO powinno się spojrzeć od strony organizacyjnej.

– Uważam, że państwo powinno zapewnić, że tak ważne koło zamachowe gospodarki, jakim jest system zamówień publicznych, jest właściwie zarządzany, a spory powstałe na tym gruncie właściwie rozstrzygane. To wyjątkowy organ, również na tle Europy – dodaje mec. Wojciech Merkwa.

Nowe zapisy nie pomogą

Planowane podwyższenie kwoty wpisu to niejedyna zmiana legislacyjna wokół KIO. Próby usprawnienia procedur odwoławczych podejmowano już wcześniej. 13 marca weszła w życie nowelizacja ustawy, która wprowadza m.in. możliwość rozprawy zdalnej w KIO.

– To niewiele zmieni. Dobrze, że Izba idzie z duchem czasu, rozwija się również technologicznie, ale wprowadzenie zdalnych rozpraw nie przyspieszy procesu. To raczej zmiana kosmetyczna, którą odczują zwłaszcza uczestnicy sporów, zlokalizowani poza Warszawą – komentuje mec. Wojciech Merkwa.

Zwraca uwagę na inny wątek, wprowadzony do ustawy Pzp – tzw. prekluzję dowodową. To ograniczenie czasowe, po upływie którego strona traci prawo do powoływania nowych dowodów.

– Rozumiem potrzebę zaprzestania praktyk zaskakiwania się przez pełnomocników pismami i dowodami składanymi „na ostatnią chwilę”. Jednak można było rozwiązać go w sposób niegenerujący oczekiwań, którym w praktyce będzie niezwykle trudno sprostać. Ustawodawca po raz kolejny wprowadza rozwiązanie, które w niewielkim stopniu upraszcza system – podsumowuje mec. Wojciech Merkwa.

Główne wnioski

1. Liczba odwołań do Krajowej Izby Gospodarczej w ostatnich latach wyraźnie wzrosła, co wydłuża czas rozpoznawania spraw. W praktyce terminy ustawowe często nie są dotrzymywane, a na rozprawę czeka się tygodniami. Eksperci wskazują również, że źródłem problemu są błędy zamawiających i niestabilne orzecznictwo.
2. Relatywnie niski koszt złożenia odwołania sprawia, że bywa ono wykorzystywane jako element strategii przetargowej. Planowane podniesienie opłat – szczególnie w dużych postępowaniach – ma ograniczyć „taktyczne” odwołania. Jednocześnie istnieje ryzyko, że zmiany uderzą w mniejsze firmy, jeśli nie zostaną odpowiednio wyważone.
3. Planowane podniesienie wpisu od odwołania do KIO to nie tylko kwestia finansowa, ale też narzędzie regulacyjne. Ustawodawca chce ograniczyć liczbę spraw trafiających do Izby jeszcze przed ich rozpatrzeniem. W praktyce oznacza to przesunięcie ciężaru selekcji z etapu orzekania na etap decyzji wykonawcy o złożeniu odwołania.