Przewlekłość i nieprzewidywalność. Procedury hamują branżę nieruchomości

Tempo inwestycji mieszkaniowych i infrastrukturalnych w Polsce coraz częściej zależy nie od dostępności kapitału czy gotowości firm wykonawczych, lecz od sprawności administracji. Procedury planistyczne, środowiskowe i uzgodnieniowe potrafią wydłużać się miesiącami, a nawet latami. Generują więc ryzyko, którego inwestorzy nie są w stanie w pełni skalkulować. Kluczowym wyzwaniem staje się dziś nie tyle sam czas postępowań, ile brak przewidywalności, rozbieżne interpretacje przepisów oraz rozproszenie odpowiedzialności między instytucjami.

Gdzie dokładnie system się blokuje i jak usprawnić procesy administracyjne w branży nieruchomości bez obniżania jakości i bezpieczeństwa inwestycji? 

Etap planistyczny – punkt startowy większości opóźnień

W segmencie mieszkaniowym kluczowym wyzwaniem jest planowanie przestrzenne.

– Największym wąskim gardłem pozostaje dziś etap planistyczny, czyli uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmiana. W standardowej procedurze trwa to często kilka lat, a w największych miastach zdarzają się postępowania prowadzone nawet kilkanaście czy dwadzieścia lat – mówi Michał Leszczyński, dyrektor działu legislacji Polskiego Związku Firm Deweloperskich.

Długotrwałość procedur planistycznych ogranicza elastyczność rynku. W dynamicznie rozwijających się miastach decyzje planistyczne sprzed dekady nie odpowiadają aktualnym potrzebom demograficznym i gospodarczym. Jednocześnie koncentracja gmin na sporządzaniu planów ogólnych powoduje spowolnienie bieżących prac nad planami miejscowymi.

W praktyce oznacza to „zamrożenie” części terenów inwestycyjnych, nawet jeśli infrastruktura i popyt uzasadniałyby ich szybkie uruchomienie.

Rozproszone uzgodnienia i efekt domina

W inwestycjach infrastrukturalnych kluczowym wyzwaniem pozostają procedury środowiskowe oraz decyzje ZRID (Zezwolenie na Realizację Inwestycji Drogowej). 

– Z perspektywy rynku największe opóźnienia kumulują się dziś przed pozwoleniem na budowę – na etapie planistycznym, środowiskowym oraz przy decyzjach ZRID. Procedury środowiskowe są wieloetapowe i prowadzone przez kilka instytucji równolegle, co powoduje, że te same kwestie wracają kilkukrotnie – zaznacza Jan Styliński, prezes Polskiego Związku Pracodawców Budownictwa.

Najtrudniejsza jest nieprzewidywalność.

Choć ZRID jest formalnie jedną decyzją, poprzedza ją szereg uzgodnień cząstkowych. Każde z nich może stać się osobnym wąskim gardłem. Efekt to utrata przewidywalności i rosnące ryzyko inwestycyjne.

– Najtrudniejsza jest nieprzewidywalność. Czas postępowania można uwzględnić w harmonogramie. Znacznie trudniej zarządzać sytuacją, w której identyczne przepisy są różnie interpretowane w różnych gminach – podkreśla Jan Styliński.

Przeczytaj: Gminom zostało pół roku na uchwalenie planów ogólnych. Wiele nie zdąży, co grozi zahamowaniem inwestycji

Regiony z „trudnymi” urzędami

Na poziomie operacyjnym coraz większym problemem stają się warunki przyłączeniowe oraz uzgodnienia z gestorami sieci.

– Warunki przyłączeniowe to dziś absolutny numer jeden wśród opóźnień. Przeciążenie sieci elektroenergetycznych i braki w infrastrukturze wodno-kanalizacyjnej sprawiają, że oczekiwanie na zapewnienie mediów trwa miesiącami – wskazuje Mariusz Urbański, Dyrektor Rozwoju Projektów Mieszkaniowych w INWI.

Oznacza to, że problem administracyjny splata się z infrastrukturalnym. Nawet sprawnie prowadzona procedura nie przyspieszy inwestycji, jeśli systemy sieciowe nie są gotowe na nowe obciążenia.

– Ten sam przepis w jednym urzędzie jest interpretowany liberalnie, a w sąsiednim staje się barierą nie do przejścia. To powoduje, że inwestorzy rezygnują z ekspansji w regionach znanych z „trudnych” urzędów – zauważa Mariusz Urbański.

Co można zrobić?

Znaczną część usprawnień można wprowadzić bez radykalnej deregulacji czy obniżania standardów bezpieczeństwa. Kluczowe jest uporządkowanie organizacji procesu, ograniczenie uznaniowości oraz wdrożenie realnego zarządzania przepływem spraw, a nie tylko kontrolowania formalnych terminów.

Pierwszym krokiem powinno być jasne przypisanie odpowiedzialności za cały cykl inwestycyjny, a nie tylko za jego fragmenty. Obecny model działania administracji w dużym stopniu opiera się na strukturze silosowej. Poszczególne wydziały i instytucje koncentrują się na swoim zakresie kompetencji i nie ponoszą odpowiedzialności za łączny czas i efekt końcowy postępowania.

– Największy efekt przyniosłoby uporządkowanie organizacji procesu. Potrzebna jest lepsza koordynacja inwestycji strategicznych oraz jasne przypisanie odpowiedzialności za tempo i efekt – zaznacza Jan Styliński.

W praktyce oznaczałoby to wprowadzenie modelu, w którym dla większych projektów wyznaczany jest „gospodarz procesu” odpowiedzialny za monitorowanie całego postępowania – od decyzji planistycznych po pozwolenie na budowę.

Taki mechanizm ograniczyłby sytuacje, w których inwestor pozostaje sam wobec rozproszonego systemu uzgodnień. Poszczególne instytucje natomiast nie widzą wzajemnych zależności swoich decyzji. Koordynacja na poziomie rządowym w przypadku inwestycji strategicznych mogłaby dodatkowo skrócić czas reakcji w sytuacjach spornych.

Potrzeba przejrzystych reguł

Drugim kluczowym obszarem jest ograniczenie rozbieżności interpretacyjnych i uznaniowości. Dziś to właśnie różnice w praktyce stosowania prawa, a nie same przepisy, generują największą niepewność inwestycyjną. Inwestorzy działający w kilku powiatach czy województwach muszą mierzyć się z odmiennymi wymaganiami przy identycznych stanach faktycznych.

– Wprowadzenie centralnych wytycznych interpretacyjnych oraz pełna standaryzacja formularzy ograniczyłaby lokalną uznaniowość – wskazuje Mariusz Urbański.

Chodzi tu o stworzenie jednolitych, wiążących objaśnień, które zmniejszą pole do dowolnej interpretacji przepisów. Ujednolicenie praktyki administracyjnej mogłoby przełożyć się na większą przewidywalność harmonogramów inwestycyjnych, a tym samym na niższy koszt kapitału. W dłuższej perspektywie standaryzacja ograniczałaby również liczbę sporów i odwołań, które dodatkowo wydłużają procesy.

Branża wskazuje również rozwiązania legislacyjne możliwe do wdrożenia w krótkim terminie.

– Wprowadzenie zasady milczącej zgody w uzgodnieniach branżowych oraz ustandaryzowanie partycypacji inwestorów w kosztach infrastruktury wyeliminowałoby etap uznaniowych negocjacji z gminami – podkreśla Mariusz Urbański.

Standaryzacja zasad partycypacji w budowie infrastruktury drogowej czy sieciowej ograniczyłaby zjawisko „negocjacyjnego targowania się”, w którym inwestorzy w podobnych lokalizacjach obciążani są różnymi kosztami bez jasno określonego algorytmu. Przejrzyste reguły pozwoliłyby skrócić etap przygotowawczy i zmniejszyć ryzyko przeciągających się rozmów.

Przeczytaj: TSUE zdecydował w sprawie kredytów ze wskaźnikiem WIBOR. Koniec tematu czy zapowiedź kolejnych pytań?

Zarządzanie procesem na danych i wzmocnienie kadr

Równolegle konieczne jest przejście od myślenia o administracji jako zbiorze odrębnych decyzji do zarządzania procesem w ujęciu end-to-end. W praktyce oznacza to analizę całego przepływu sprawy – od momentu złożenia wniosku do wydania ostatecznej decyzji – wraz z identyfikacją miejsc, w których powstają kolejki, iteracje, powroty do uzupełnień oraz zbędne przekazania między komórkami organizacyjnymi.

– Największy potencjał realnego skrócenia procedur daje mapowanie procesu end-to-end, standaryzacja jakości wejścia oraz zarządzanie na danych poprzez KPI – mówi Jarosław Sobkowiak, prezes zarządu BDO Advisory.

Administracja bardzo często koncentruje się na formalnym dotrzymywaniu terminów ustawowych. Podczas gdy rzeczywisty czas przejścia sprawy – liczony od złożenia wniosku do ostatecznej decyzji – bywa znacząco dłuższy z powodu przerw, uzupełnień i przekazań między wydziałami.

– W ujęciu procesowym największe straty czasu nie powstają w jednym punkcie, lecz na styku etapów. To tam pojawiają się kolejki, powtórne weryfikacje i poprawki wynikające z niejednoznacznych wymagań – podkreśla Jarosław Sobkowiak.

KPI zamiast deklaracji

Dlatego kluczowe jest mierzenie nie tylko długości samego postępowania, lecz również liczby powtórzeń, odsetka spraw wymagających uzupełnień oraz jakości dokumentacji na wejściu. Bez takich danych trudno wskazać rzeczywiste wąskie gardła i odróżnić problem systemowy od jednostkowych przypadków.

– Sam opis procesu nie wystarczy. Trzeba policzyć czas przejścia, odróżnić czas pracy od czasu oczekiwania i zobaczyć, gdzie sprawy realnie „leżakują” – zaznacza Jarosław Sobkowiak.

W praktyce oznacza to konieczność wdrożenia wskaźników efektywności (KPI), takich jak średni czas przejścia sprawy, liczba wezwań do uzupełnień czy stabilność procesu mierzona odchyleniami od standardowego czasu procedowania.

– W przeciwnym razie jest ryzyko, że „zdigitalizujemy marnotrawstwo” – podkreśla prezes BDO Advisory.

Cyfryzacja i automatyzacja obiegu dokumentów mogą przynieść realny efekt tylko wtedy, gdy poprzedzi je przeprojektowanie procesu i uproszczenie wymagań jakościowych na wejściu. Elektroniczny system nie skróci procedury, jeśli nadal będzie generowała wielokrotne poprawki i niejednoznaczne interpretacje.

– Najpierw trzeba ustalić, co w procesie tworzy wartość dla obywatela czy inwestora, a co jest historycznym nawykiem organizacyjnym. Dopiero potem ma sens automatyzacja – zauważa Jarosław Sobkowiak.

Przeczytaj: Profil zaufany? „KSeF dał nam ważną lekcję przed 1 kwietnia”

Kultura zarządzania i odpowiedzialność end-to-end

Zmiana podejścia wymaga więc nie tylko narzędzi, lecz także korekty modelu zarządzania w administracji publicznej. Czyli odejście od modelu silosowego na rzecz współpracy międzywydziałowej i orientacji na efekt końcowy. Nie można również pominąć kwestii kadrowych. Wydolność systemu zależy wprost od liczby i kompetencji osób prowadzących postępowania.

– Nawet najlepsze przepisy nie będą skuteczne, jeżeli brakuje osób do prowadzenia postępowań – zauważa Michał Leszczyński.

Wzmocnienie kadr, specjalizacja zespołów oraz wprowadzenie mierzalnych wskaźników efektywności mogłyby zwiększyć stabilność i przewidywalność systemu. W wybranych obszarach rozważane jest również wsparcie administracji przez certyfikowanych audytorów zewnętrznych. Pozwoliłoby to odciążyć urzędy.

Równie istotnym elementem jest odpowiedzialność za cały przebieg postępowania. Bez jasnego przypisania odpowiedzialności end-to-end nawet najlepiej zaprojektowane wskaźniki nie będą funkcjonowały w praktyce.

–Jeżeli nikt nie odpowiada za cały cykl, tylko za jego fragment, to naturalną konsekwencją jest optymalizacja lokalna kosztem całości. A to zawsze wydłuża czas przejścia. Narzędzia pozwalają dowieźć pierwsze wyniki, ale bez odpowiedzialności end-to-end oraz pracy na danych usprawnienia cofają się wraz ze wzrostem obciążenia – podkreśla Jarosław Sobkowiak.

W kontekście rosnących potrzeb mieszkaniowych i infrastrukturalnych sprawność administracji staje się jednym z kluczowych czynników konkurencyjności państwa.

– Przykłady z ostatnich miesięcy pokazują, że wydłuża się czas rozpatrywania odwołań od pozwoleń na budowę czy decyzji środowiskowych. Ministerstwo dostrzega już potrzebę zmian organizacyjnych, co pokazuje nowelizacja ustawy ocenowej i o decyzjach środowiskowych. Ale jednocześnie pojawiają się propozycje dodatkowych możliwości wydłużania postępowań (o dwa miesiące, jeśli toczą się w okresie wakacyjnym), co może działać w przeciwnym kierunku – dodaje Michał Leszczyński.

Uporządkowanie procesów nie jest więc postulatem jednej branży, lecz elementem szerszej strategii rozwojowej. Dopiero ona może realnie przełożyć się na tempo inwestycji, poziom cen i dostępność mieszkań.

Główne wnioski

1. Głównym problemem rynku nie jest wyłącznie długość procedur administracyjnych, lecz ich nieprzewidywalność, rozbieżne interpretacje przepisów oraz brak odpowiedzialności za proces w ujęciu end-to-end. To właśnie niepewność harmonogramu i ryzyko „rozsypania się” decyzji na którymś z etapów najbardziej zniechęcają kapitał i podnoszą koszty inwestycji.
2. Wąskie gardła koncentrują się przed pozwoleniem na budowę – na etapie planistycznym, środowiskowym oraz przy warunkach przyłączeniowych i uzgodnieniach branżowych. Oznacza to, że nawet sprawnie wydawane pozwolenia nie zrekompensują wcześniejszych opóźnień, jeśli system planistyczny i infrastrukturalny pozostanie niewydolny.
3. Realne usprawnienie systemu jest możliwe bez obniżania standardów jakości i bezpieczeństwa. Wymaga jednak jednoczesnego działania w trzech obszarach: standaryzacji interpretacji przepisów, zarządzania procesem na podstawie mierzalnych danych (KPI) oraz wzmocnienia kompetencyjnego administracji. Bez zmiany sposobu zarządzania nawet najlepsza cyfryzacja nie przyniesie trwałego efektu.