Zaloguj się 
Dzieje się!
Rząd i Polska 2050 chcą inaczej regulować najem krótkoterminowy. UE może mieć zastrzeżenia
Rynek najmu krótkoterminowego w Polsce wchodzi w fazę regulacji. Powstały dwa projekty: poselski i rządowy. Oba zmierzają do większej kontroli rynku, jednak różnią się podejściem do konstrukcji przepisów oraz zakresu ingerencji państwa i samorządów. Pojawiają się wątpliwości co do ich zgodności z prawem UE. A czasu pozostało niewiele.
Z tego artykułu dowiesz się…
- Jakie są główne różnice między projektem rządowym a projektem Polski 2050 dotyczącym najmu krótkoterminowego.
- Dlaczego część rozwiązań zaproponowanych przez Polskę 2050 budzi wątpliwości ekspertów prawnych i sejmowych.
- Jak nowe regulacje mogą wpłynąć na rynek najmu krótkoterminowego, inwestorów i ceny noclegów.
20 maja zacznie obowiązywać w unijne rozporządzenie 2024/1028 dotyczące gromadzenia i udostępniania danych o najmie krótkoterminowym. Zostało więc niewiele ponad dwa miesiące na dostosowanie polskiego prawa do unijnych przepisów. Tymczasem rząd i Polska 2050 proponują dwa różne sposoby regulacji najmu krótkoterminowego.
Projekt rządowy: najem jako usługa hotelarska
Projekt przygotowany przez Ministerstwo Sportu i Turystyki włącza tę działalność do istniejącego systemu regulacji usług hotelarskich. Najem krótkoterminowy zostaje w praktyce uznany za usługę hotelarską, jeżeli pobyt trwa krócej niż 30 dni. Oznacza to, że wynajem mieszkań turystom – także za pośrednictwem platform takich jak Airbnb czy Booking – będzie podlegał podobnym zasadom jak inne obiekty noclegowe.
Projekt zakłada m.in. obowiązek zgłoszenia obiektu do ewidencji prowadzonej przez gminę przed rozpoczęciem działalności oraz wprowadzenie regulaminu obiektu i oświadczenia o spełnieniu wymogów bezpieczeństwa. Jednym z kluczowych elementów regulacji jest utworzenie Centralnego Wykazu Turystycznych Obiektów Noclegowych (CWTON), prowadzonego przez ministra właściwego do spraw turystyki. Każdy obiekt ma otrzymać indywidualny numer identyfikacyjny. Natomiast platformy internetowe pośredniczące w najmie będą zobowiązane do przekazywania danych dotyczących działalności obiektów.
Projekt daje również nowe narzędzia samorządom. Rady gmin będą mogły wyznaczać strefy, w których świadczenie usług noclegowych w lokalach mieszkalnych będzie ograniczone lub zakazane. Za prowadzenie działalności bez wpisu do ewidencji przewidziano kary administracyjne sięgające 50 tys. zł.
Jak informuje Ministerstwo Sportu i Turystyki, projekt został 22 grudnia 2025 r. zaakceptowany przez Zespół do spraw Programowania Prac Rządu i wpisany do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów. Obecnie znajduje się na etapie uzgodnień międzyresortowych i konsultacji publicznych.
Projekt Polski 2050: osobna ustawa
Inną drogę proponuje projekt ustawy przygotowany przez Polskę 2050. Zakłada on stworzenie odrębnej regulacji poświęconej wyłącznie najmowi krótkoterminowemu. Projekt przewiduje m.in. obowiązek wpisu lokalu do ewidencji najmu krótkoterminowego prowadzonej przez gminę. Dopiero po uzyskaniu wpisu właściciel mógłby rozpocząć działalność. Brak wpisu miałby być traktowany jako wykroczenie zagrożone karą grzywny do 50 tys. zł.
Projekt zakłada również możliwość wykreślenia lokalu z ewidencji w przypadku powtarzających się naruszeń porządku lub bezpieczeństwa, a także naruszeń lokalnych uchwał regulujących zasady najmu krótkoterminowego.
Krytyczna opinia Biura Ekspertyz
Projekt Polski 2050 spotkał się jednak z krytyczną oceną Biura Ekspertyz i Oceny Skutków Regulacji. W opinii wskazano przede wszystkim na wątpliwości dotyczące zgodności części przepisów z prawem Unii Europejskiej. Zdaniem ekspertów system wpisów do ewidencji może zostać uznany za system zezwoleń w rozumieniu dyrektywy usługowej, a zastosowane w projekcie kryteria mogą być niewystarczająco jasne i proporcjonalne.
Wątpliwości budzi zwłaszcza przepis umożliwiający wykreślenie lokalu z ewidencji po trzykrotnym naruszeniu porządku lub bezpieczeństwa, który może pozostawiać organom administracji zbyt szeroki zakres uznaniowości. Eksperci wskazują również na możliwą niezgodność części przepisów dotyczących przekazywania danych przez platformy internetowe z unijnym rozporządzeniem regulującym system raportowania danych o najmie krótkoterminowym.
Pozostają też kwestie procesu prac nad ustawą. Zdaniem Ewy Wielgórskiej, prezes zarządu Fairy Flats, brakuje po prostu rozmów z branżą i pogłębionej analizy złożonego środowiska.
– Jako firma operatorska zawsze uważałam, że mądre regulacje są potrzebne, bo rynek nie powinien działać w szarej strefie. Strona ministerialna przynajmniej chce rozmawiać. Czego nie można powiedzieć o twórcach projektu partii Polska 2050. Nie wiem, czy da się napisać dobry projekt, nie analizując całokształtu problemów i nie rozmawiając z firmami z branży – podkreśla Ewa Wielgórska.
Branża ocenia dwa projekty ustaw
Eksperci są zgodni co do jednego: regulacja jest potrzebna. Jednocześnie podkreślają, że obecne projekty wciąż wymagają dopracowania, aby uniknąć chaosu regulacyjnego, sporów prawnych i niepewności inwestycyjnej.
Potrzebujemy jasnych zasad, większej transparentności i skuteczniejszego ograniczania szarej strefy.
Najem krótkoterminowy w Polsce od lat funkcjonuje na styku działalności gospodarczej i prywatnego korzystania z lokalu. W wielu miastach przybrał jednak skalę profesjonalnej działalności noclegowej.
– Projekt Polski 2050 idzie w dobrym kierunku, bo rynek najmu krótkoterminowego rzeczywiście wymaga uporządkowania. Potrzebujemy jasnych zasad, większej transparentności i skuteczniejszego ograniczania szarej strefy. Dziś nie ma już sporu o to, czy STR [short term rental, najem krótkoterminowy – red.] regulować, tylko jak zrobić to mądrze – podkreśla Anna Kryjer, dyrektor zarządzająca w otoNoclegi.pl.
Oba projekty próbują odpowiedzieć na ten problem, choć robią to w odmienny sposób.
– Ogólny kierunek jest dobry, bo projekt ma uporządkować rynek: wprowadza obowiązek rejestracji, zwiększa przejrzystość, daje narzędzia gminom oraz wspólnotom i spółdzielniom, a także ma prowadzić do bardziej jednolitych zasad funkcjonowania. Jednocześnie wciąż brakuje precyzyjnych obowiązków po stronie platform rezerwacyjnych i skutecznych mechanizmów kontroli – zauważa Karol Szumański, partner zarządzający w Marshall Real Estate.
Eksperci zwracają też uwagę, że regulacja pojawia się bardzo późno – gdy sektor działa już na dużą skalę.
– Regulacja najmu hotelowego i ogólnie sektora „innych obiektów noclegowych” idzie z wielkimi oporami. A powinna wejść w życie już za kilka miesięcy. Usługodawcy przygotowują się do sezonu, a ustawodawcy wciąż nie mogą zdecydować między dwoma projektami ustaw – zauważa Hanna Milewska-Wilk, specjalista ds. mieszkalnictwa z Instytutu Rozwoju Miast i Regionów, analityk rynku najmu mieszkań w simpl.rent.
Spór o rolę wspólnot mieszkaniowych
Jednym z najbardziej kontrowersyjnych elementów projektu Polski 2050 jest rola wspólnot i spółdzielni mieszkaniowych. Projekt zakłada, że ich zgoda mogłaby być konieczna do prowadzenia najmu krótkoterminowego w budynku.
– To właśnie tutaj najostrzej zderzają się dwa interesy: ochrona mieszkańców przed uciążliwościami związanymi z najmem krótkoterminowym oraz prawo właściciela do prowadzenia legalnej działalności – wskazuje Anna Kryjer.
Eksperci zwracają uwagę, że w praktyce takie rozwiązanie może generować konflikty i niepewność.
– Projekt wprowadza wymóg zgód wspólnot, ale bez doprecyzowania trybu ich uzyskiwania czy okresów przejściowych. W praktyce duże wspólnoty mają ogromny problem z przeprowadzaniem głosowań. Uzyskanie zgody może być więc bardzo trudne – podkreśla Ewa Wielgórska, prezes zarządu Fairy Flats.
Projekt rządowy przyjmuje natomiast inne rozwiązanie.
– Wspólnoty i spółdzielnie nie będą pytane o zgodę. Ale będą mogły zgłaszać potrzebę kontroli przez odpowiednie służby, np. sanepid czy straż pożarną – wyjaśnia Hanna Milewska-Wilk.
Lokalność czy jednolite zasady
Jedną z głównych różnic między projektami jest podejście do roli samorządów.
– Na tle wcześniejszego projektu rządowego widać wyraźnie, że propozycja Polski 2050 mocniej stawia na kontrolę lokalną i większą ingerencję w możliwość prowadzenia najmu krótkoterminowego – zauważa Anna Kryjer.
Z kolei projekt ministerialny bardziej koncentruje się na stworzeniu jednolitego systemu
rejestracji i identyfikacji obiektów.
Propozycja Polski 2050 mocniej stawia na kontrolę lokalną i większą ingerencję w możliwość prowadzenia najmu krótkoterminowego.
– Projekt wreszcie porządkuje rynek i traktuje najem krótkoterminowy wprost jako usługę hotelarską, gdy zakwaterowanie trwa krócej niż 30 dni. Kończy to sytuację, w której część mieszkań działa jak hotel, a formalnie wymyka się jasnym definicjom – tłumaczy Karol Szumański.
Eksperci zwracają jednak uwagę, że zbyt szerokie kompetencje gmin mogą prowadzić do fragmentacji regulacji.
– Jeśli w sąsiednich gminach powstaną zupełnie różne zasady, zrobi się mozaika regulacyjna. Utrudni planowanie podaży noclegowej i może wypaczać konkurencję regionalnie – dodaje Karol Szumański.
Wątpliwości prawne i ryzyko sporów
Oprócz kwestii politycznych projekt Polsk 2050 budzi również pytania o jego konstrukcję prawną i trwałość legislacyjną.
– Część proponowanych mechanizmów wygląda atrakcyjnie z perspektywy politycznej, ale słabiej broni się w świetle standardów prawa unijnego. Dotyczy to zwłaszcza przesłanek wykreślenia lokalu z ewidencji oraz obowiązków informacyjnych nakładanych na platformy. Jeżeli kryteria ingerencji w działalność gospodarczą są zbyt ogólne, niejednoznaczne albo pozostawiają organowi zbyt szeroki luz decyzyjny, to taki model wcześniej czy później zderzy się z zarzutem nieproporcjonalności i braku dostatecznej pewności prawa – ocenia Wojciech Adamowicz, radca prawny w kancelarii White Owl.
Drugi problem ma charakter praktyczny. Projekt bardzo mocno opiera się na lokalności regulacji oraz roli gmin, wspólnot i spółdzielni.
– To intuicyjnie wydaje się rozsądne, ale w praktyce może prowadzić do rozdrobnienia zasad w skali kraju. Dla rynku oznacza to nieprzewidywalność, odmienne standardy w różnych miastach i rosnące ryzyko sporów. Mówiąc najkrócej: jest to projekt bardziej interwencyjny niż systemowy. Dobrze oddaje społeczne emocje, ale w obecnym kształcie może mieć istotne problemy z trwałością legislacyjną. Z perspektywy rynku potrzebne są przede wszystkim poprawki doprecyzowujące przesłanki odmowy i wykreślenia z ewidencji, ograniczające uznaniowość organów oraz zapewniające pełną zgodność z prawem unijnym – dodaje Wojciech Adamowicz.
Osłabienie potencjału inwestycyjnego?
Branża zwraca również uwagę na potencjalny wpływ regulacji na decyzje inwestorów.
– Inwestycje w nieruchomości pod wynajem planuje się na wiele lat. Jeśli inwestor nie ma pewności, czy za kilka lat dany obszar nadal będzie dopuszczony do legalnego najmu krótkoterminowego, zaczyna kwestionować zasadność takiej inwestycji – zaznacza Anna Kryjer.
To może studzić rynek, ograniczać nowe projekty i zmniejszać liczbę legalnie dostępnych miejsc noclegowych. Mniejsza podaż bardzo szybko przekłada się na ceny.
– Jeżeli z rynku zacznie znikać część legalnej oferty, turyści odczują to nie tylko w dostępności noclegów. Będzie to widoczne również w kosztach pobytów – dodaje Anna Kryjer.
Niektórzy przedstawiciele rynku idą w swoich ocenach jeszcze dalej.
Zdaniem eksperta
Najem krótkoterminowy to nie hotelarstwo
Mam też wrażenie, że projekt ministerialny w zbyt małym stopniu uwzględnia rolę samorządów. Gminy dostają w nim przede wszystkim narzędzia do ograniczania najmu krótkoterminowego, ale nie mają realnej możliwości elastycznego kształtowania lokalnej polityki w taki sposób, by tam, gdzie jest to uzasadnione, wspierać rozwój tego rynku. Samorząd będzie mógł powiedzieć, gdzie najem jest zakazany, ale nie będzie miał wystarczających instrumentów, by świadomie dopuścić go w miejscach, gdzie odpowiada on lokalnym potrzebom i kierunkom rozwoju turystyki.
Nie mam też wątpliwości, że projekt ministerialny jest w dużej mierze ukłonem w stronę branży hotelarskiej, która od lat zabiegała o to, by najem krótkoterminowy został włączony do definicji usług hotelowych. Głośno było o tym już w 2018 roku, kiedy Izba Gospodarcza Hotelarstwa Polskiego zgłaszała swoje uwagi do rynku najmu krótkoterminowego. Z tej perspektywy trudno oprzeć się wrażeniu, że obecny projekt został napisany bardziej w oparciu o postulaty branży hotelarskiej sprzed kilku lat niż o realne potrzeby rynku.
Szczególnie niepokojący jest kierunek związany z wymaganiami technicznymi i standardami dla budynków przeznaczonych pod wynajem krótkoterminowy. Może się to okazać furtką do zamknięcia dużej części istniejących apartamentów. Wystarczy wprowadzić określone parametry, których nie spełnia nawet wiele nowych budynków mieszkalnych. W praktyce może to doprowadzić nie do uporządkowania rynku, lecz do jego administracyjnego wygaszenia.
Na tym tle projekt Polski 2050 wydaje się bliższy aktualnej rzeczywistości. To propozycja, która daje szansę na ewolucję rynku, a nie na całkowite wywrócenie go do góry nogami. Nie ulega wątpliwości, że rynek najmu krótkoterminowego wymaga uporządkowania. Ale uporządkowanie nie może oznaczać zniszczenia całej branży.
|Moim zdaniem decyzje o tym, czy w danym regionie lub budynku może być prowadzony najem krótkoterminowy, powinny zapadać przede wszystkim na poziomie lokalnym. W pierwszej kolejności takie kompetencje powinny mieć samorządy, np. poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego albo uchwały. Realny głos powinni mieć także zarządcy nieruchomości, wspólnoty mieszkaniowe i spółdzielnie.
Jednocześnie uważam, że sama ewidencja miejsc noclegowych to krok w dobrym kierunku. Centralna ewidencja zwiększa przejrzystość rynku i pozwala lepiej kontrolować skalę zjawiska. Natomiast decyzje o tym, gdzie najem krótkoterminowy powinien być bardziej dostępny, a gdzie ograniczony, powinny zapadać już na poziomie gmin.
Oczywiste wydaje się na przykład to, że w strefie zabudowy jednorodzinnej nie powinno być dopuszczalne dzielenie nieruchomości na wiele małych lokali i wynajmowanie ich na doby. Z drugiej strony, jeżeli powstaje nowa inwestycja mieszkaniowa, to już na etapie jej projektowania powinno być jasno określone, czy w danym budynku najem krótkoterminowy będzie dopuszczalny.
Dobrym przykładem są rozwiązania funkcjonujące na Florydzie w USA. Spotyka się tam inwestycje, w których kilka apartamentowców działa według różnych zasad. W jednym budynku dozwolony jest najem krótkoterminowy, w sąsiednim wynajem możliwy jest wyłącznie na okres minimum sześciu miesięcy, a w jeszcze innym lokal można wynająć tylko raz w roku. Zasady określane są na początku przez dewelopera i utrzymywane przez wspólnotę lub zarządcę. Dzięki temu osoba kupująca nieruchomość od początku wie, na jakich zasadach będzie mogła z niej korzystać.
Właśnie w tym kierunku powinniśmy iść także w Polsce. Rynek najmu krótkoterminowego trzeba uporządkować w sposób rozsądny, przewidywalny i oparty na lokalnych realiach, a nie przez próbę wtłoczenia całej branży w sztywne ramy hotelarstwa.
Regulacje potrzebne, ale wymagają dopracowania
Choć oba projekty różnią się filozofią regulacyjną, eksperci są zgodni, że rynek potrzebuje jasnych zasad.
– Kierunek zmian jest zasadny, bo najem krótkoterminowy przestał być zjawiskiem incydentalnym i w wielu przypadkach jest zorganizowaną działalnością gospodarczą. Ustawodawca ma więc prawo oczekiwać rejestracji, standardów bezpieczeństwa i większej przejrzystości wobec gmin oraz klientów – podkreśla Wojciech Adamowicz.
Jednocześnie jego zdaniem nowe przepisy powinny być bardziej precyzyjne.
– Kluczowe jest dopracowanie mechanizmów kontroli, ograniczenie uznaniowości organów oraz pełna zgodność z prawem unijnym. W przeciwnym razie część rozwiązań może być podważana w sądach – dodaje Wojciech Adamowicz.
W pierwszej kolejności potrzebne jest więc zebranie danych o skali rynku.
– Na pierwszym etapie konieczne jest przede wszystkim monitorowanie skali zjawiska i spraw podatkowych. Dopiero później można rozważać ewentualne ograniczenia czy system licencji – wskazuje Hanna Milewska-Wilk.
Kierunek zmian jest zasadny, bo najem krótkoterminowy przestał być zjawiskiem incydentalnym i w wielu przypadkach jest zorganizowaną działalnością gospodarczą.
Najbliższe tygodnie pokażą, który z projektów stanie się podstawą ostatecznej regulacji.
Kolejne kroki
Dalszy los regulacji najmu krótkoterminowego w Polsce pozostaje dziś otwarty. Coraz więcej wskazuje jednak na to, że to projekt rządowy stanie się podstawą dalszych prac legislacyjnych. Jest to tym bardziej możliwe, że projekt Polski 2050 budzi wątpliwości co do zgodności z prawem UE. Jak jednak podkreśla Ewa Wielgórska, podobny zarzut można postawić także projektowi ministerialnemu, który zawiera podobne rozwiązanie.
– Chodzi właśnie o dyrektywę zakazującą ustanawiania przepisów, które dają urzędnikom uznaniowe prawo do zakazania prowadzenia działalności konkretnej osobie – przypomina ekspertka.
Projekt przygotowany przez Ministerstwo Sportu i Turystyki znajduje się jednak na bardziej zaawansowanym etapie prac legislacyjnych. Obecnie trwa analiza uwag zgłoszonych w trakcie konsultacji publicznych. Raport z ich przebiegu ma zostać opublikowany po zakończeniu prac nad dokumentem. Z przekazanej redakcji XYZ informacji wynika, że powinno to nastąpić w ostatnich dniach marca br.
Główne wnioski
- Regulacja rynku jest nieunikniona. Najem krótkoterminowy w Polsce osiągnął skalę działalności zbliżoną do usług hotelarskich, dlatego państwo dąży do wprowadzenia obowiązkowej rejestracji, większej przejrzystości i kontroli rynku.
- Projekt rządowy ma większe szanse legislacyjne. Znajduje się na bardziej zaawansowanym etapie prac i jest powiązany z wdrożeniem unijnego rozporządzenia dotyczącego raportowania danych o najmie krótkoterminowym.
- Projekt Polski 2050 budzi większe ryzyka prawne. Eksperci wskazują na możliwą niezgodność części przepisów z dyrektywą usługową UE oraz zbyt szeroką uznaniowość organów administracji.
