Gminom zostało pół roku na uchwalenie planów ogólnych. Wiele nie zdąży, co grozi zahamowaniem inwestycji

Zgodnie z obowiązującymi przepisami gminy mają czas na uchwalenie planów ogólnych do 30 czerwca 2026 r., z możliwością wydłużenia terminu do końca sierpnia 2026 r. Nowy dokument zastępuje dotychczasowe studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz staje się aktem prawa miejscowego, który będzie podstawą zarówno dla planów miejscowych, jak i decyzji o warunkach zabudowy. Brak planu ogólnego po upływie ustawowego terminu oznacza realne ryzyko zahamowania procesów inwestycyjnych.

Skala kraju: reforma rozpoczęta, ale jeszcze nie domknięta

Dane platformy OnGeo obejmujące 2479 gmin pokazują wyraźnie, że reforma planowania przestrzennego została uruchomiona w większości samorządów, jednak w wielu przypadkach do jej finalizacji wciąż jest daleko.

• 8,2 proc. gmin nie rozpoczęło żadnych formalnych działań – nie przyjęto nawet uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu ogólnego.
• 55,6 proc. gmin znajduje się na etapie rozpoczęcia prac.
• 35,3 proc. gmin udostępniło projekt planu ogólnego.
• Zaledwie 0,8 proc. gmin ma plan ogólny w pełni uchwalony.

Oznacza to, że spośród blisko 2,5 tys. gmin jedynie około 20 zakończyło cały proces. Reforma ma więc charakter powszechny, ale jej realne efekty pozostają na razie punktowe.

Są jednak samorządy, w których proces przebiegł wyjątkowo sprawnie – jak choćby w Koszalinie czy Poznaniu.

– Zrealizowanie uchwały w terminie było możliwe dzięki dopilnowaniu kilku kluczowych czynników jednocześnie: dogłębnej analizie przepisów ustawy wraz z aktami wykonawczymi już na początku procesu oraz bieżącemu śledzeniu zmian w kolejnych nowelizacjach – wprowadzających nowe i złożone regulacje – a także szybkiemu podjęciu uchwały inicjującej i rozpoczęciu prac bez zbędnej zwłoki. Istotne znaczenie miał również jasny i trwały podział zadań oraz odpowiedzialności pomiędzy poszczególnych pracowników, jak również precyzyjnie określony harmonogram działań – mówi Anna Makarewicz, rzeczniczka prasowa Urzędu Miejskiego w Koszalinie.

Podobnie było w Siemianowicach Śląskich, gdzie kluczowe znaczenie miało doświadczenie gminy w prowadzeniu procedur planistycznych oraz konsekwentnie realizowana polityka przestrzenna.

– Gmina jest w całości pokryta miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, co pozwoliło oprzeć plan ogólny na uporządkowanej i dobrze rozpoznanej strukturze funkcjonalno-przestrzennej – relacjonuje Rafał Jakoktochce z biura prasowego Urzędu Miasta Siemianowice Śląskie.

Istotną rolę odegrały także organizacja pracy oraz kompetencje zespołu odpowiedzialnego za przygotowanie dokumentu.

– Z dzisiejszej perspektywy najważniejszym czynnikiem sukcesu okazała się ciągłość i konsekwencja działań planistycznych w gminie – dodaje Rafał Jakoktochce.

Zdaniem eksperta

Ciągłość zamiast rewolucji

Na sprawne uchwalenie planu ogólnego w Poznaniu kluczowy wpływ miała ciągłość procesu planistycznego. Wiele istotnych analiz i rozstrzygnięć – często trudnych politycznie i społecznie – zostało podjętych już podczas aktualizacji studium w latach 2020–2023. Dzięki temu prace nad planem ogólnym w dużym stopniu polegały na dostosowaniu aktualnych ustaleń studium do nowej struktury dokumentu, bez konieczności radykalnej zmiany dotychczasowej polityki przestrzennej. Posiadanie świeżego studium znacząco ograniczyło ryzyka, które pojawiłyby się przy pierwszej kompleksowej rewizji po wielu latach.
Istotne znaczenie miały także zaplecze organizacyjne i sposób prowadzenia prac.

Miasto dysponowało własną Miejską Pracownią Urbanistyczną, co wyeliminowało konieczność wyboru zewnętrznego wykonawcy i umożliwiło wykorzystanie kompletnej, cyfrowej geobazy planistycznej. Dwie rundy konsultacji społecznych przeprowadzone jeszcze przed formalną procedurą pozwoliły wcześnie zidentyfikować sporne kwestie i przygotować się do dalszych decyzji. Całość uzupełniła sprawna współpraca między prezydentem, zespołem planistycznym a radą miasta oraz intensywna praca komisji polityki przestrzennej, która skupiła się na najważniejszych zagadnieniach.

Łukasz Mikuła

przewodniczący Komisji Polityki Przestrzennej Rady Miasta Poznania

Wykres interaktywny

Pełny ekran

Przeczytaj: Jak szybko odbijają gospodarki po kryzysie? Niektóre nigdy. Oto wnioski z analizy ponad tysiąca kryzysów na świecie

Województwa: duże różnice w tempie prac

Na poziomie województw widać wyraźnie, że etap rozpoczęcia procedury dominuje niemal wszędzie. Dalsze przechodzenie przez kolejne fazy procesu planistycznego napotyka jednak coraz większe bariery.

Najwyższy odsetek gmin, które weszły w proces sporządzania planu ogólnego, odnotowano w:

• woj. kujawsko-pomorskim – 68,8 proc. gmin,
• woj. łódzkim – 66,7 proc.,
• woj. świętokrzyskim – 63,7 proc.

Na drugim biegunie znajdują się:

• woj. śląskie – 38,3 proc. gmin,
• woj. pomorskie – 40,7 proc.,
• woj. lubelskie – 48,8 proc.

Wykres interaktywny

Pełny ekran

Jeszcze wyraźniej różnice widać na etapie udostępnienia projektu planu ogólnego [udostępniony nie jest równoznaczne z uchwalonym - red.]. W skali kraju dotarło do niego 35,3 proc. gmin, jednak w poszczególnych województwach rozpiętość jest bardzo duża.

Najwyższe wskaźniki osiągnęły:

• woj. pomorskie – 51,2 proc. gmin,
• woj. lubuskie – 46,3 proc.,
• woj. podkarpackie – 43,8 proc.

Najniższe:

• woj. łódzkie – 23,2 proc.,
• woj. świętokrzyskie – 25,5 proc.,
• woj. małopolskie – 26,8 proc.

Wykres interaktywny

Pełny ekran

To pokazuje, że dla wielu samorządów najtrudniejszym momentem reformy jest przejście od decyzji formalnej do realnej pracy merytorycznej.

Gminy, które jeszcze nie zaczęły

Równolegle istnieje grupa gmin, które nie podjęły nawet uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu ogólnego. W niektórych województwach ich udział przekracza poziom kilkunastu procent.

Najwyższe wskaźniki braku rozpoczęcia prac występują w:

• woj. małopolskim – 22,4 proc. gmin,
• woj. śląskim – 15,0 proc.,
• woj. lubelskim – 14,6 proc.

Najniższe w:

• woj. podkarpackim – 0 proc.,
• woj. podlaskim – 0,8 proc.,
• woj. kujawsko-pomorskim – 2,8 proc.

Problemy wynikają z wielu przyczyn. Co istotne, brak rozpoczęcia prac nad planem ogólnym nie dotyczy wyłącznie najmniejszych lub peryferyjnych gmin. W części regionów obejmuje on również jednostki znajdujące się pod rosnącą presją inwestycyjną. Nie zawsze musi to jednak oznaczać zwiększone ryzyko zatorów planistycznych czy wstrzymania procesów inwestycyjnych.

– Miasto Żywiec nie przystąpiło dotąd do opracowania planu ogólnego, ponieważ trwa procedura zmiany obowiązującego planu miejscowego, prowadzona w oparciu o nadal obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Żywca – mówi Milena Uniwersał z Wydziału Inżynierii Miejskiej, Ochrony Środowiska i Rozwoju Urbanistycznego Urzędu Miejskiego w Żywcu.

Jak podkreśla, sytuacja ta nie powoduje obecnie ograniczeń inwestycyjnych, ponieważ gmina posiada obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący cały obszar miasta.

– Brak planu ogólnego może stanowić realny problem dla tych gmin, które nie posiadają obowiązujących planów miejscowych. W takich przypadkach może to prowadzić do braku możliwości wydawania decyzji o warunkach zabudowy – zaznacza Milena Uniwersał.

Z kolei w położonym na Podhalu Poroninie proces formalnie jeszcze się nie rozpoczął, choć w praktyce gmina prowadzi już działania przygotowawcze. Kluczową niewiadomą pozostaje to, czy uda się zakończyć procedurę przed końcem czerwca.

– Gmina Poronin posiada aktualne plany zagospodarowania dla wszystkich miejscowości, uchwalone lub zmienione w ciągu ostatnich dwóch–trzech lat. W październiku ubiegłego roku przyjęto kolejną zmianę Studium, a w grudniu podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmian planów, które będą procedowane w bieżącym roku. Po zakończeniu tych prac gmina podejmie działania związane z opracowaniem planu ogólnego. W naszej ocenie obecna sytuacja planistyczna nie stwarza barier rozwojowych ani inwestycyjnych – mówi Jan Majerczyk, kierownik Referatu Gospodarki Przestrzennej, Geodezji i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy Poronin.

Przeczytaj: Kredyty frankowe znów w TSUE. Wyrok może zachęcić banki do częstszego zarzutu potrącenia. O co chodzi?

Uchwalone plany ogólne – statystyczny margines

Najbardziej wymowną liczbą w całym zestawieniu pozostaje 0,8 proc. – tyle gmin w Polsce ma dziś plan ogólny uchwalony (20). Nawet w województwach o najwyższych wskaźnikach są to wartości symboliczne:

• woj. opolskie – 4,2 proc. gmin,
• woj. śląskie – 3,6 proc.,
• woj. pomorskie – 1,6 proc.

W większości województw wskaźnik uchwaleń nadal wynosi 0 proc., co jasno pokazuje, że reforma nie weszła jeszcze w fazę masowej finalizacji. A czasu pozostało coraz mniej.

Powiaty: lokalne kompetencje robią różnicę

Dane na poziomie powiatów jeszcze dobitniej pokazują, że tempo uchwalania planów ogólnych w Polsce jest skrajnie nierównomierne – i w wielu przypadkach bardziej zróżnicowane niż w ujęciu wojewódzkim.

W skali kraju około 12 proc. powiatów to jednostki, w których wszystkie gminy rozpoczęły prace nad planami ogólnymi. Jednocześnie taki sam odsetek powiatów obejmuje obszary, gdzie żadna gmina nie podjęła nawet uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Oznacza to, że na poziomie lokalnym reforma funkcjonuje dziś równolegle w dwóch skrajnych rzeczywistościach – pełnej mobilizacji i całkowitego braku działań.

Największym „wąskim gardłem” pozostaje etap prac merytorycznych. W około 23 proc. powiatów co najmniej 60 proc. gmin udostępniło już projekty planów ogólnych, co świadczy o realnym zaawansowaniu procedur. Jednocześnie w ponad jednej trzeciej powiatów mniej niż 20 proc. gmin dotarło do tego etapu, mimo formalnego rozpoczęcia prac. Potwierdza to, że samo podjęcie uchwały intencyjnej nie przesądza jeszcze o zdolności do przygotowania kompletnego dokumentu planistycznego – kluczowe pozostają kompetencje urzędów oraz dostęp do zaplecza eksperckiego.

Najbardziej wymownym wskaźnikiem pozostaje liczba uchwalonych planów ogólnych. Tylko około 5 proc. powiatów ma na swoim terenie choć jedną gminę z planem przyjętym w pełnej formie. W pozostałych 95 proc. powiatów nie uchwalono ani jednego takiego dokumentu. Pokazuje to wyraźnie, że w skali powiatowej reforma planowania przestrzennego wciąż znajduje się w fazie przejściowej, a etap masowej finalizacji prac dopiero przed samorządami.

Plany ogólne w praktyce. Dlaczego reforma utknęła między intencją a wdrożeniem?

– Reforma planowania przestrzennego miała charakter systemowy, ale była wdrażana w niestabilnych warunkach. Cztery nowelizacje ustawy w trakcie procesu sprawiły, że gminy musiały na bieżąco dostosowywać swoje działania do zmieniających się przepisów, często korygując już rozpoczęte prace planistyczne – mówi Marlena Biernacka, analityczka platformy OnGeo.

W efekcie reforma, która miała uporządkować system planowania przestrzennego, sama stała się źródłem napięć organizacyjnych, prawnych i inwestycyjnych.

– Proces uchwalania planów ogólnych w skali kraju przebiega bardzo nierównomiernie. W wielu gminach formalnie rozpoczęto procedurę, ale faktyczne zaawansowanie prac merytorycznych pozostaje ograniczone. Wyraźnie widać różnicę między podjęciem uchwały o przystąpieniu a realną zdolnością do przygotowania kompletnego dokumentu planistycznego – podkreśla Marlena Biernacka.

Przeczytaj: Zagraniczna spółka chce budować kopalnię węgla w Polsce. Górniczy związkowcy pytają: o co tutaj chodzi?

Ambitne terminy i skala wyzwania

Eksperci zwracają uwagę, że jednym z kluczowych problemów reformy jest zderzenie ambitnych terminów z realnymi możliwościami organizacyjnymi gmin.

– Reforma planistyczna jest jedną z największych zmian systemowych w planowaniu przestrzennym od kilkunastu lat. Termin uchwalenia planów ogólnych narzucony przez ustawę jest ambitny, a jego dotrzymanie zależy od skali i poziomu przygotowania poszczególnych gmin – ocenia Joanna Wojnarowska, członkini Komitetu Wykonawczego ULI Poland i globalna wicedyrektorka ds. nieruchomości w DWF Poland Jamka.

W dużych miastach oznacza to konieczność uporządkowania całego obszaru gminy w jednym, wiążącym dokumencie, przy udziale szerokiego grona interesariuszy. Mniejsze samorządy dodatkowo mierzą się z ograniczeniami kadrowymi i finansowymi, które znacząco spowalniają prace.

– Jednym z rozwiązań pozwalających uniknąć luki planistycznej jest prowadzenie prac nad planami miejscowymi równolegle z opracowywaniem planu ogólnego – dodaje Joanna Wojnarowska.

Choć termin, do którego gminy muszą uchwalić plany ogólne, został wydłużony, nie rozwiązuje to problemów strukturalnych.

– Obecnie jest to 30 czerwca 2026 r., przy czym warto podkreślić, że termin ten został już raz przesunięty. Pierwotnie, w pierwszej nowelizacji reformy planistycznej, obowiązywała data 1 stycznia 2026 r. – zaznacza Joanna Wojnarowska.

Dodatkowym wyzwaniem pozostaje skala i złożoność procedury, obejmującej cały obszar gminy i wymagającej jednoczesnej analizy bardzo dużej liczby wniosków oraz uwarunkowań planistycznych.

– W wielu gminach proces ten dodatkowo utrudniają ograniczone zasoby kadrowe i organizacyjne – dodaje przedstawicielka ULI Poland.

Administracja na granicy wydolności

Problemy z uchwalaniem planów ogólnych nie wynikają wyłącznie z kalendarza reformy. Coraz częściej wskazuje się na ograniczoną przepustowość administracyjną samorządów oraz rynku usług planistycznych.

– Największą barierą nie jest brak woli samorządów, lecz ograniczona wydolność administracyjna. Plan ogólny wymaga czasu, analiz, uzgodnień i konsultacji, których nie da się przeprowadzić masowo w krótkim czasie. Zwłaszcza przy niedoborze kadr i przeciążonym rynku usług planistycznych – podkreśla Marlena Biernacka z OnGeo.

Ten problem potwierdzają także prawnicy obsługujący procesy planistyczne.

– Ustawowe terminy wdrożenia reformy należy uznać za mało realistyczne, szczególnie z perspektywy gmin o ograniczonym zapleczu kadrowym i organizacyjnym. Na koniec stycznia w całej Polsce uchwalono zaledwie 18 planów ogólnych, co przy ponad 2400 gminach pokazuje, jak wczesny i nierównomierny jest to etap reformy – mówi Pamela Szwedko-Walawska, adwokat, associate w kancelarii Octo Legal.

Przeciągające się procedury

Kolejną barierą pozostaje złożoność samej procedury, której poszczególnych etapów nie da się znacząco skrócić bez ryzyka naruszenia przepisów.

– Gminy muszą w krótkim czasie przeprowadzić wieloetapowe postępowanie obejmujące przygotowanie projektu, uzyskanie opinii, konsultacje społeczne, rozpatrzenie uwag i uchwalenie dokumentu przez radę gminy. Są to etapy czasochłonne i w dużej mierze niezależne od samego samorządu – wskazuje Pamela Szwedko-Walawska.

Choć nowelizacje ustawy z końca 2025 r. uprościły część procedur, m.in. zastępując uzgodnienia opiniowaniem, presja czasowa pozostaje bardzo wysoka.

– Zmiany te ograniczyły ryzyko formalnych blokad i zwiększyły odporność procesu planistycznego na błędy, ale wciąż są niewystarczające wobec skali wyzwania – ocenia Joanna Wojnarowska.

Między porządkowaniem a ryzykiem paraliżu

Eksperci są zgodni, że reforma ma potencjał uporządkowania systemu planowania przestrzennego, jednak okres przejściowy wiąże się z realnymi zagrożeniami.

Zdaniem eksperta

Plan ogólny a elastyczność inwestycyjna

Docelowo reforma powinna zwiększyć przewidywalność i spójność polityki przestrzennej, bo plan ogólny – jako akt prawa miejscowego – ma wyznaczać ramy dla całej gminy i porządkować relację między planowaniem a decyzjami administracyjnymi.

Jednocześnie w okresie przejściowym w wielu gminach obserwujemy ryzyko zatoru decyzyjnego: organy działają ostrożniej, a inwestorzy częściej wstrzymują decyzje kapitałowe, czekając na rozstrzygnięcia dotyczące docelowych funkcji terenów.
Sytuacja zacznie się komplikować wraz ze zbliżaniem się ustawowych terminów wdrożenia reformy, gdy rosnąć będzie znaczenie zgodności decyzji o warunkach zabudowy i planów miejscowych z planem ogólnym. Może to ograniczać elastyczność inwestycyjną, a w części przypadków nawet blokować projekty, przenosząc ryzyka czasowe i finansowe na rynek prywatny, zanim utrwali się jednolita praktyka interpretacyjna i orzecznicza.
Warto zwrócić uwagę, że nawet publiczne wyjaśnienia Ministerstwa Rozwoju i Technologii wprost akcentują konsekwencje braku planu ogólnego po 1 lipca 2026 r. dla możliwości procedowania decyzji WZ (warunków zabudowy) /LICP (lokalizacja inwestycji celu publicznego), co stanowi istotne tło dla oceny ryzyka „zatoru” w części gmin.

Wojciech Adamowicz

Radca prawny, Of Counsel w kancelarii White Owl

– Reforma może zwiększyć przewidywalność procesu inwestycyjnego. Jednak tempo jej wdrażania jest dziś niedostosowane do realnych możliwości organizacyjnych samorządów – podkreśla Joanna Wojnarowska.

Z perspektywy prawnej ryzykiem staje się natomiast kumulacja postępowań i wzrost liczby sporów.

– W obecnym kształcie reforma może prowadzić do paraliżu decyzyjnego oraz ograniczenia inwestycji. W wielu przypadkach działki otrzymują w planach ogólnych niekorzystne przeznaczenie. To z dużym prawdopodobieństwem przełoży się na liczne skargi – ostrzega Pamela Szwedko-Walawska.

Co w praktyce oznacza , że wiele gmin potrzebuje realnego wsparcia.

– Bez wsparcia merytorycznego i organizacyjnego w 2026 r. różnice regionalne będą się pogłębiać. Zaś plan ogólny – zamiast porządkować politykę przestrzenną – może stać się źródłem kolejnych konfliktów – podsumowuje Marlena Biernacka z OnGeo.

Główne wnioski

1. Reforma planistyczna została uruchomiona niemal we wszystkich gminach, jednak jej finalizacja pozostaje marginalna – mniej niż 1 proc. samorządów uchwaliło plan ogólny, co pokazuje skalę rozdźwięku między formalnym startem a realnym wdrożeniem.
2. Największymi barierami są ograniczona wydolność administracyjna, złożoność procedur oraz niestabilność legislacyjna, a nie brak woli po stronie samorządów.
3. Różnice regionalne są na tyle duże, że tempo reformy wyznaczają dziś lokalne kompetencje i doświadczenie planistyczne, a nie same przepisy – co w dłuższej perspektywie grozi pogłębieniem nierówności przestrzennych i inwestycyjnych.