Rynek pracy składką podzielony – kto zyska, a kto straci na zmianach w składce zdrowotnej (analiza)

Koalicja Obywatelska przed wyborami obiecała wiele zmian w systemie podatkowo-składkowym. Wśród propozycji były na przykład: wakacje składkowe, przywrócenie ryczałtowej składki zdrowotnej, zniesienie tzw. podatku Belki oraz podniesienie kwoty wolnej do 60 tys. zł. Częściowo zrealizowana została pierwsza z nich – choć z dodatkowymi warunkami, dotyczy bowiem tylko mikroprzedsiębiorców i nie zawiera obiecanego świadczenia urlopowego w wysokości połowy płacy minimalnej. Plan podniesienia kwoty wolnej czy zmiany w podatku od zysków kapitałowych są odkładane przez Ministerstwo Finansów (MF), które nie podaje konkretnej daty wprowadzenia zmian i ich formy. Pojawiły się natomiast propozycje reformy składki zdrowotnej dla przedsiębiorców.

Zmiany w składce zdrowotnej

Firmowane przez Andrzeja Domańskiego, ministra finansów, zmiany w składce zdrowotnej są podzielone na dwa etapy. W pierwszym (już przegłosowanym przez Sejm) obniżono minimalną składkę zdrowotną dla osób prowadzących działalność gospodarczą (DG) rozliczających się na skali podatkowej lub podatkiem liniowym ze 100 proc. płacy minimalnej do 75 proc. Przy niezmienionej stopie składki (9 proc.) oznacza to, że w 2025 r. zamiast ok. 420 zł przedsiębiorcy o najniższych dochodach zapłacą do Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) składkę mniejszą o 105 zł. W 2026 r. będzie to ok. 114 zł mniej, co przełoży się na ok. 1 369 zł w skali roku. Jednocześnie dokonano zmian w składce zdrowotnej od sprzedaży środków trwałych.

W drugim etapie rozszerza się obowiązywanie podstawy składki zdrowotnej w wysokości 75 proc. minimalnego wynagrodzenia do podstawy składki odpowiadającej 1,5-krotności przeciętnego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw (dalej: PWSP) włącznie z wypłatami zysku z ostatniego kwartału poprzedniego roku. Powyżej tego progu osoby prowadzące DG będą odprowadzały 4,9 proc. od nadwyżki zarówno na skali podatkowej (obniżka z 9 proc.), jak i na podatku liniowym (tu stawka bez zmian). Likwiduje się możliwość odliczenia składki zdrowotnej od podstawy opodatkowania w przypadku tej drugiej formy opodatkowania (obowiązywał limit odliczenia, który w 2026 r. wynosiłby ok. 13 800 zł). W przypadku podatników rozliczających się na ryczałcie od przychodów ewidencjonowanych zastąpiono schodkową, ryczałtową składkę (trzy różne poziomy w zależności od przychodów) składką od 75 proc. płacy minimalnej. Powyżej 36-krotności PWSP dodatkowo przewidziano dodatkową stawkę zdrowotną od nadwyżki przychodów w wysokości 3,5 proc. Podobnie jak w przypadku „liniówki” znosi się w tej formie możliwość odliczenia składki zdrowotnej od podstawy opodatkowania.

Kto zyskuje, kto traci

Na zmianach teoretycznie zyskają najbardziej podatnicy na skali podatkowej. Tu im wyższy dochód, tym większe korzyści ze względu na obniżenie składki z 9 do 4,9 proc. i płacenie jej powyżej minimalnej składki od dochodu powyżej 1,5-krotności PWSP. Teoretycznie, gdyż dla wielu podatników o wyższych dochodach i tak bardziej opłacalną podatkową formą rozliczeń jest podatek liniowy 19 proc. Pamiętać jednak należy, że są przypadki, gdy nie można skorzystać z rozliczenia liniowego (np. świadczenie usług dla byłego pracodawcy). Korzyść na skali podatkowej dla dochodów z działalności w wysokości ok. 12 tys. zł (a zatem przed progiem opłacalności przejścia na linię) to ok. 7 tys. zł w ciągu roku. Dla podatników rozliczających się stawką 19 proc. szczyt korzyści w wysokości ok. 2 700 zł rocznie przypada na dochód odpowiadający 1,5-krotności PWSP. Łącznie wraz z osobami na ryczałcie ze zmian skorzysta 2,4 mln podatników.

W przypadku ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych (stawka 12 proc.) korzyść dla podatników o przychodach pomiędzy 60 tys. zł a 300 tys. zł wyniesie ok. 5,2 tys. zł rocznie w 2026 r. Najbardziej skorzystają podatnicy o przychodach powyżej 300 tys. zł, ale poniżej 36-krotności PWSP (ok. 330 tys. zł) – niemal 13 tys. zł rocznie. Ta nieliczna dość grupa będzie się z czasem powiększać ze względu na wzrost przeciętnego wynagrodzenia. Stracą osoby o przychodzie ok. 60 tys. zł miesięcznie, których liczbę Ministerstwo Finansów szacuje na ok. 130 tys.

Pełzające podwyżki

W tym samym czasie będzie wzrastało efektywne obciążenie osób pracujących na umowie o pracę. Wynika to z dwóch czynników. Po pierwsze, wzrost dochodów przy zamrożeniu nominalnym parametrów systemowych (kwota wolna 30 tys. zł, drugi próg podatkowy 120 tys. zł, koszty uzyskania przychodu miejscowe 3 tys. zł) oznacza, że zwiększają się obciążenia. Dla przykładu, osoba na płacy minimalnej w 2022 r. nie płaciła PIT, natomiast w 2026 r. będzie to już ok. 2 340 zł.

Inaczej można to zobrazować wysokością przeciętnego wynagrodzenia na umowie o pracę, przy której przekracza się drugi próg podatkowy (ok. 11 900 zł). O ile w 2023 r. ta wysokość stanowiła ok. 165 proc. przeciętnego wynagrodzenia, to w 2026 r. będzie to już tylko ok. 130 proc. Oznacza to, że wraz ze wzrostem dochodów w gospodarce coraz więcej osób znajduje się w drugim progu podatkowym.

Kolejnym powodem są zmiany tzw. limitu 30-krotności, powyżej którego nie płaci się składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Waloryzacja akurat tego parametru podnosi łączne obciążenie dla osób, których wynagrodzenie jest powyżej progu jednym roku, a w kolejnym spada poniżej progu. Gdy się jest powyżej progu, część wynagrodzenia nie jest oskładkowana, a gdy się schodzi poniżej, oskładkowana jest już jego całość.

Jak widać na powyższym wykresie, obciążenia stylizowanego podatnika (singiel bez dzieci) zarabiającego płacę minimalną wzrosną o 2,4 pkt. proc., z przeciętnym wynagrodzeniem o 0,8 pkt. proc., natomiast w przypadku 2,5-krotności przeciętnego wynagrodzenia o niemal 3 pkt. proc. i będą sięgały blisko 50 proc. Brak widocznych zmian w systemie podatkowym nie oznacza dla tej grupy, że jej obciążenia pozostają na tym samym poziomie.

Neutralność podatkowa (i jej brak)

Panuje dość powszechna zgoda wśród ekonomistów, że jedną z podstawowych zasad systemu podatkowego powinna być neutralność. Podobne aktywności winny być traktowane przez organy podatkowe podobnie, chyba że istnieje uzasadnienie dla odstępstw wynikające np. z występowania pozytywnych lub negatywnych efektów zewnętrznych. W przypadku przedsiębiorców takim teoretycznym uzasadnieniem mogłoby być ponoszone ryzyko gospodarcze. Dochodzi jednak kolejny problem – w praktyce przeklasyfikowania dochodów na dochody z działalności gospodarczej mogą dokonać również osoby, które nie ponoszą ryzyka. To problem tzw. fałszywego samozatrudnienia. Ze względu na niemożność oddzielenia w praktyce przedsiębiorców prawdziwych od fałszywych zaleca się (np. w „podatkowej Biblii ekonomistów", czyli Raporcie Mirrleesa) neutralność systemu podatkowo-składkowego. Ma ona dodatkowe korzyści w postaci niższych kosztów przestrzegania przepisów. Ponadto, pozytywnie wpływa na moralność podatkową, czyli skłonność do płacenia podatków dzięki postrzeganiu systemu jako sprawiedliwszego.

Nieprzypadkowo Jarosław Neneman, obecny wiceminister finansów, wśród wad polskiego systemu podatkowego w analizie z 2021 r. wymieniał „silną preferencję dla samozatrudnionych, szczególnie dla osób uzyskujących wysokie dochody” oraz „silnie regresywny klin podatkowy dla samozatrudnionych rozliczających się podatkiem liniowym”. Również Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) w oświadczeniu po tegorocznej misji w Polsce wskazywał, że rozwiązanie problemu preferencyjnego i regresywnego traktowania samozatrudnionych może wesprzeć planowaną konsolidację fiskalną w Polsce, zmniejszając równocześnie nierówności.

Paradoks sytuacji polega na tym, że procedowane regulacje w połączeniu z już wprowadzonymi wakacjami składkowymi dodatkowo zwiększają różnice w opodatkowaniu osób prowadzących działalność gospodarczą względem osób na umowie o pracę na niekorzyść drugiej grupy. Przykładowo, różnica w klinie podatkowym w 2023 r. dla przeciętnej płacy wynosiła 8,2 pkt. proc. Jeśli planowane zmiany wejdą w życie, różnica wzrośnie do 14,1 pkt. proc. Oznacza to znaczące zwiększenie bodźców do fałszywego samozatrudnienia. Co ciekawe, Ministerstwo Finansów w ocenie skutków regulacji przewiduje… brak wpływu na rynek pracy. Stoi to w sprzeczności z empirycznymi badaniami przeprowadzonymi dla Polski przez Justynę Klejdysz i Tomasza Zawiszę, które wskazują, że zmiana bodźca podatkowego zwiększała prawdopodobieństwo przejścia pracowników na działalności gospodarcze, które nie zatrudniały pracowników w długim terminie. Wiąże się to również ze spadkiem dochodów sektora finansów publicznych.

Porównywanie klina pracownika oraz osoby mającej wybór czy być pracownikiem, czy świadczyć usługi dla jednego pracodawcy nie jest łatwym zadaniem. Na powyższym wykresie założyłem, że koszt dla pracodawcy jest identyczny niezależnie od formy umowy – jest to najczęściej występujący przypadek, jak wynika z jednej z analiz wspomnianej już Justyny Klejdysz (choć ograniczonej branżowo). Jak widać, powyżej przeciętnej płacy w 2026 r. wybór działalności gospodarczej w miejsce umowy o pracę wiąże się ze zmniejszeniem obciążeń o co najmniej jedną trzecią. Przykładowo, dla wynagrodzenia brutto w wysokości 13 000 zł klin podatkowy wyniesie ponad 42 proc., a dla analogicznej (uzyskującej przychód w wysokości 13 tys. zł powiększonych o ok. 20 proc. kosztów pracodawcy) działalności gospodarczej 27 proc., czyli o 15 pkt. proc. mniej. W modelu uwzględniłem tzw. pełne składki na ubezpieczenie społeczne. Korzystanie z którejkolwiek preferencji składkowej (ulga na start, preferencyjny ZUS od 30 proc. minimalnej, tzw. mała działalność gospodarcza) dodatkowo obniżyłoby klin dla DG względem tego na wykresie. Również możliwość wyboru ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych w zależności od rentowności działalności i poziomu jej przychodów zmniejszyłoby klin na pewnym zakresie dochodów.

Składka zdrowotna a finanse publiczne

W przestrzeni publicznej pojawiło się wiele głosów wyrażających obawy, że zmniejszenie składki zdrowotnej dla prowadzących DG doprowadzi do niewydolności systemu ochrony zdrowia lub jego prywatyzacji. W mojej ocenie zaniepokojenie to nie jest uzasadnione, choć oczywiście obecna sytuacja jest bardzo trudna.

Najistotniejszym czynnikiem jest bowiem całkowity nakład na finansowaną ze środków publicznych ochronę zdrowia, a ten ma się stopniowo zwiększać zgodnie z ustawą 7 proc. PKB na zdrowie i między 2024 a 2028 r. wzrosnąć o ok. 1 pkt. proc. PKB.

Ubytek dochodów ze składki zdrowotnej ma zostać pokryty przez dotację z budżetu, a zatem po części z dochodów np. z VAT, PIT czy CIT lub finansowania dłużnego, w tym również ze wzrostu wpływów podatkowych wynikających z mrożenia progów, które w większości ponoszą pracownicy. To rozwiązanie pokazuje, że składka zdrowotna w coraz większym stopniu zyskuje znamiona podatku. W swej pierwotnej konstrukcji miała w pełni zaspokajać wydatki na zdrowie. W ostatnich latach potrzebna jest jednak dotacja z budżetu. Konieczność uzupełnienia wpływów ze składki dotacją budżetową jest oceniana w 2025 r. przez Łukasza Kozłowskiego, głównego ekonomistę Federacji Przedsiębiorców Polskich (FPP), na 19 mld zł, a w kolejnych latach będzie potrzeba znacznie większych dotacji (w związku ze wzrostem realnych nakładów na ochronę zdrowia).

Moim zdaniem nie ma uzasadnienia utrzymywanie składki zdrowotnej (zamiast podatku), skoro ustawowo wyznacza się limit wydatków na zdrowie niezależny od wielkości wpływów z tej składki. Warto również dodać, że każde zmniejszenie dochodów sektora finansów publicznych czyni mniej prawdopodobnym zwiększanie nakładów na zdrowie ponad to, co jest zapisane obecnie w ustawie, a co było w propozycjach przedwyborczych części koalicjantów.

Koszt fiskalny składki zdrowotnej wyliczony przez MF na 4,6 mld zł w 2026 r. będzie stanowił ok. 0,11 proc. PKB. Na pozór nie wydaje się to dużo, porównując chociażby z docelowymi kosztami wprowadzenia tzw. renty wdowiej (12-16 mld zł w 2027 r. w zależności od założeń). Należy jednak pamiętać o kontekście, w jakim się znajdujemy. W związku z regułami unijnymi powinnyśmy dokonać konsolidacji fiskalnej w wysokości 3,3 proc. PKB w latach 2025-2028. Poza tym istotne są wyzwania związane z obronnością, ochroną zdrowia (wzrost o 0,9 proc. PKB w tych latach), transformacją energetyczną czy rosnącą potrzebą finansowania nauki. Otwarte pozostaje również pytanie o koszty w związku z rosnącą dynamiką wzrostu liczby samozatrudnionych (o ok. 2-2,5 proc. od drugiego kwartału w ujęciu r/r), która z powodu reformy może się jeszcze bardziej zwiększyć.

Główne wnioski

1. Projektowane w składce zdrowotnej zmiany wyraźnie obniżą jej wysokość dla 2,4 mln przedsiębiorców, natomiast stratę poniesie ok. 130 tys. osób. Na atrakcyjności najbardziej zyska skala podatkowa.
2. Zmiany w składce zdrowotnej zwiększą różnicę w obciążeniach między osobami na umowie o pracę i prowadzącymi działalność gospodarczą. Łamie to zasadę neutralności podatkowej i może doprowadzić do wzrostu zjawiska tzw. fałszywego samozatrudnienia. W tym samym czasie ze względu na mrożenie parametrów podatkowych wzrosną obciążenia na umowie o pracę.
3. Zmniejszenie składki zdrowotnej dla prowadzących DG nie doprowadzi do osłabienia systemu ochrony zdrowia w krótkim terminie, gdyż straty zostaną wyrównane dotacją budżetową. Stawia to jednak pod znakiem zapytania funkcjonowanie składki zdrowotnej w obecnej postaci. Nie wesprze to także planów konsolidacyjnych rządu.