Deficyt 275,6 mld zł. Dlaczego sam budżet państwa nie mówi całej prawdy o stanie finansów?

Deficyt budżetu państwa za 2025 r. wyniósł 275,6 mld zł – podało wczoraj Ministerstwo Finansów. Dochody budżetu państwa sięgnęły 594,6 mld zł, natomiast wydatki wyniosły 870,2 mld zł.

Okiem ekonomisty: deficyt sektora, nie budżetu

Należy pamiętać, że wysokość deficytu w 2025 r. była istotnie zaburzona przez spłatę zobowiązań Polskiego Funduszu Rozwoju oraz Funduszu Przeciwdziałania COVID-19. Z tego powodu proste porównania deficytu budżetu państwa rok do roku mogą prowadzić do błędnych wniosków. Osobną kwestią jest fakt, że deficytów nie powinno się porównywać w ujęciu nominalnym. Właściwym punktem odniesienia jest relacja do PKB.

Z perspektywy ekonomicznej kluczowe znaczenie ma bowiem deficyt całego sektora instytucji rządowych i samorządowych (general government). Obejmuje on wynik sektora centralnego – a więc nie tylko budżet państwa, lecz także fundusze pozabudżetowe, m.in. działające przy Banku Gospodarstwa Krajowego, sektorze samorządowym oraz funduszach zabezpieczenia społecznego.

Dwa deficyty

Dlaczego porównywanie deficytów budżetu państwa pomiędzy latami, bez uwzględnienia pozostałych komponentów sektora gg, jest mylące? Dobrze obrazuje to tytułowy wykres. Od 2020 r. utrzymuje się wyraźna różnica (w punktach procentowych PKB) pomiędzy deficytem budżetu państwa a deficytem sektora general government. Główną przyczyną jest znaczący wzrost roli funduszy pozabudżetowych po 2020 r.

Ich powołanie było początkowo związane z obawą o przekroczenie konstytucyjnych progów długu publicznego, co w skrajnym scenariuszu wymuszałoby prowadzenie procyklicznej polityki fiskalnej – czyli cięcie wydatków lub podnoszenie podatków w warunkach recesji.

Źródeł rozbieżności jest jednak więcej. Deficyt budżetu państwa liczony jest metodą kasową, podczas gdy metodologia unijna opiera się na ujęciu memoriałowym. W 2024 r. różnica ta wyniosła 0,7 pkt proc. PKB, choć była wyraźnie mniejsza niż w 2023 r. Ostateczne dane za 2025 r. poznamy po dokonaniu konsolidacji sektora, gdy Główny Urząd Statystyczny opublikuje notyfikację fiskalną pod koniec kwietnia. W ustawie budżetowej na 2026 r. MF prognozowało deficyt sektora gg w 2025 r. na poziomie 6,9 proc. PKB.

Dochody poniżej oczekiwań...

Już latem prognozowałem, że dochody z VAT wyniosą około 318–323 mld zł, a więc o 26–30 mld zł mniej niż zakładała ustawa budżetowa na 2025 r. (349,5 mld zł). Przy okazji prac nad ustawą budżetową na 2026 r. MF przedstawiło tzw. prognozę wykonania na 2025 r. i obniżyło ją do 325 mld zł. Ostatecznie wpływy z podatku od towarów i usług wyniosły 321,5 mld zł.

Wpisuje się to w szerszy wzorzec. Podobny schemat wystąpił w przypadku niemal wszystkich kluczowych dochodów budżetowych – VAT, akcyzy, CIT i PIT. Prognoza wykonania na 2025 r., zaprezentowana przy okazji UB2026, była niższa od założeń z ustawy budżetowej na 2025 r., a samo wykonanie okazało się jeszcze słabsze. Jedynym wyjątkiem był PIT. Pokazuje to poniższy wykres.

Łącznie szacunkowe wykonanie dochodów budżetu państwa w 2025 r. wyniosło około 94 proc. poziomu zapisanego w ustawie budżetowej.

…ale dochody na 2026 r. wciąż realne

Nie powinno to jednak istotnie podważać realizmu założeń dochodowych na 2026 r. W porównaniu z prognozą wykonania zaprezentowaną w ustawie budżetowej na 2026 r. różnice są wyraźnie mniejsze i mieszczą się w przedziale od –3,5 proc. w przypadku CIT do 2,5 proc. w przypadku PIT.

Jedynym problemem widocznym obecnie wprost jest prognoza dochodów z akcyzy na 2026 r. Już teraz dostrzegalne odchylenie względem bazy podatkowej z 2025 r. zostanie dodatkowo spotęgowane przez weto prezydenckie wobec podwyżki akcyzy. Nie można jednak wykluczyć, że luka ta zostanie częściowo zrekompensowana przez inne źródła dochodów. Przykładowo prognoza wpływów z VAT na 2026 r. wydaje się relatywnie konserwatywna.

…wydatki tradycyjnie także niższe

Największe oszczędności w stosunku do planu na 2025 r. odnotowano w części 83 budżetu państwa (rezerwy celowe), gdzie wyniosły one 20,7 mld zł. Tradycyjnie niższa okazała się również dotacja do ZUS – oszczędności w tej pozycji sięgnęły 17,2 mld zł.

Łącznie szacunkowe wykonanie wydatków budżetu państwa w 2025 r. w relacji do ustawy budżetowej na 2025 r. wyniosło 94,4 proc.